城市总体规划实施年度评估内容探讨

城市总体规划实施年度评估内容探讨

——基于伦敦的案例与上海的实践

周 凌

【摘要】本文重点探讨了年度监测报告的内容及其对规划实施的影响。借鉴国外经验并结合上海的

实践，将年报的评估内容聚焦在反映规划实施环境、评估规划实施绩效和指引行动计划三个方面。年度报告需要与实施性规划的编制、政策的动态修编共同构成规划的实施框架，实现规划编制—规划监测——政策出台—行动指引的作用机制。

【关键词】总体规划；规划实施；政策；绩效

在快速城镇化的背景下，总体规划失效的问题在学界讨论已久，重规划编制轻后续评估，重规划蓝图轻实施环境的问题引起了广泛的关注。2008年颁布的《城乡规划法》第四十六条明确指出：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，首次从法理上明确了实施评估在规划编制体系中的法定地位，对于提升规划编制与后续规划管理的衔接具有重要意义。

年度评估与中长期实施评估不同，具有时间短、动态性与持续性的特点，不仅要构建起与中长期实施评估相衔接的评价内容，同时也要反映城市建设的当前趋势。2002年起国务院和建设部针对快速城镇化阶段城乡建设的动态监督管理出台了一系列文件，包括《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发「2002]13号)、《关于开展城市规划动态监测工作的通知》(建规函「2003]252号)等，通过构建遥感信息系统，对比建设实施与规划蓝图的差异。这部分工作体现了“结果评判”的思路，特定阶段下有助于掌握城市空间扩张的整体趋势。而在总体规划领域改革创新的探索期，越来越多的学者指出总体层面的规划应更注重战略性、政策性内容，空间蓝图仅作为示意性引导。反映在与规划实施评估的衔接上，总体规划存在要素描述不明晰、目标政策缺乏量化的考察标准、行动计划缺失、各专项措施缺乏有机整合等问题（张昊哲，宋彦，陈燕萍，金广君，2010）。

在新的发展形势下，规划实施评估尤其是较短时限的年度评估必须顺应总体规划改革的趋势，从“结果评判”走向“过程监测”。英国的城市规划体系在长期探索过程中，逐步建

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立了对应国家规划-区域规划-地方发展规划等各层级规划的城市规划动态监测机制，通过每年发布的年度报告（Annual Mornitoring Report，以下简称AMR）评价规划政策目标的实施情况。本文基于大伦敦市政府层面的年度监测报告，分析年度监测内容的构成与作用，结合上海的实践分析其借鉴意义。

1.伦敦的案例分析

1.1 规划监测的体制背景

1968年的英国以《城乡规划法》的颁布为标志，明确了由国家级规划—区域级规划—结构规划—地方规划组成的四级规划体系。1998年以来，伴随着工党执政推行的一系列改革，英国的城乡规划体系也发生了重大变化，2004年出台了《规划与强制收购法》，地方发展框架取代了原有的地方规划，形成了国家级规划—区域规划—地方发展框架组成的三级体系。新的地方发展框架（Local Development Framework，以下简称LDF）涵盖了原有的针对空间发展战略的地方规划文件，并新纳入了一系列程序性文件，包括公众参与申明、地方发展计划、年度监测报告和可持续性评估。由此，年度监测报告不仅在国家、区域规划中承担规划实施监测作用，更是纳入了地方层面的规划编制，建立了自上而下的多层级监测体系。

图1 英国奇切斯特（Chichester）的地方发展框架文件构成

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1.1.1 规划实施的框架

以市级层面的大伦敦规划为例，年度监测报告是实施框架中的重要环节，大伦敦规划的实施框架主要依托以下三方面：

1）年度监测报告

自2004年以来，大伦敦市政府层面以及各个郡的区政府层面针对大伦敦规划及地方发展规划开始编制年度监测报告（Annual Mornitoring Report），严格对应规划目标反映政策实施的绩效，次年一季度发布前一年的数据。

2）年度实施规划

新一轮大伦敦规划引入了实施规划，与年度监测报告一样作为独立的报告每年同一时间发布。主要提出下一年度要实施的政策及为支撑大伦敦规划所需的战略性公共基础设施，包括交通、水资源、能源、通信、废弃物处理、社会公共设施（教育、医疗、体育设施）、绿地等。实施规划明确了政策实施的主体、时间节点以及资金支持，聚焦政府的公共职能领域推进政策的实施。

3）自上而下的政策指引体系

大伦敦地区的政策指引包括两个空间层面：

一是市级政府层面的政策，在大伦敦规划、专项的战略规划、补充规划导则等市级规划中均有明确的政策。大伦敦规划以政策条目的形式阐述了政策制定的主体、具体任务、实施时间、监测的机制，是政策指引的总纲。为支撑大伦敦规划的编制，先后启动了包括经济、空间、交通、文化、噪音、空气、废物管理、生物多样性等八项战略规划，规划的编制与大伦敦规划形成共同的政策出发点，统一了专项系统的政策目标与行动计划（图2）。除此之外，作为大伦敦规划政策实施细节的补充，出台了一系列针对重点地区、特定专项的补充规划导则（Supplementary Planning Guidance，以下简称SPG）。SPG不是法定层面的规划，不能直接制定新的政策，但可通过政策内容的细化供法定层面的发展规划借鉴，以间接影响规划的许可和政策的制定。

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图2 伦敦规划所提出的问题，原则与战略规划

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二是区级的政策目标指引。大伦敦规划在几乎每一个政策条目中都明确规定了需要在地方发展规划文件（LDF）中深入研究的内容。若规划中所明确的政策细节还不足以支撑地方发展规划的制定，则可通过补充规划导则（SPG）进行上位规划的补充。同时，这些需要区级层面落实的政策目标在纳入地方发展规划文件后，同样需要编制年度监测报告评估目标的实现。

1.1.2 年度监测报告在规划实施框架中所起的作用

在整体的规划实施体系中，伦敦的年度监测报告不仅要反映大伦敦规划、战略规划、地方发展规划中较长远的政策目标，同时要起到对实施规划、补充规划导则等行动计划的指导作用。作为程序性文件中的重要一环，主要发挥几个方面的作用：

1）规划实施绩效的动态监测平台。针对规划中的政策目标，提出具体监测指标，结合指标分析反映规划实施的趋势。

2）与下位规划衔接的信息中枢。在上位规划的目标指引下，地方发展规划的年度监测报告仍需要严格对应规划目标，记录可能影响规划实施的社会、经济、环境的基本发展状态，提出与政府管理权限相对应的主要问题以及地方规划的绩效，其实质是确保了下位规划的实施不偏离大伦敦规划的指引。

3）促进政策动态修正的行动指南。监测报告中除了对应规划目标之外，还需要回顾地方发展计划中列出的各项规划、政策颁布任务的实施情况，监测实施的节点、绩效，解释未

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实施的政策延误的原因或提出修正的可能及替代的政策方案。这些政策建议可作为规划实施报告、补充规划导则乃至下一轮规划修编内容的重要依据。

1.2大伦敦年度监测报告的主要内容与作用机制

大伦敦市政府自2004年《规划与强制法》法案出台以后，至2012年3月已发布了8版AMR，每年确定20余个核心指标（Key Performance Index，以下简称KPI）进行监测，并伴随规划实施环境的变化在每一年略有微调。2012年的监测报告是首次针对2011年新修订的《大伦敦规划》而制定，明确了24个核心监测指标。

1.2.1 两版年度监测报告的内容变化

2004年《大伦敦规划》颁布了之后，伦敦市政府在2005年发布了首个年度监测报告，根据规划的六大核心目标“集约、宜居、繁荣、包容、便捷、优美”，确定了25个核心监测指标，并明确了指标实现的时间节点和具体任务。

表1 2005年发布的年度监测报告（AMR 1）的核心监测指标 目标 在城市边界内和在目标1 不侵占开放空间的指标 KPI1 指标说明 增加存量土地开发的比例 增加住宅密度 保护开放空间 增加新的住房供应 具体任务 每5年至少增加5%的存量土地开发比例 95%的发展符合住宅密度的区划 在空间增长边界内不允许新的发展侵占开放空间 2004年至2016年间，每年至少竣工2.3万套新的住房 前提下，容纳伦敦的KPI2 增长 KPI3 目使伦敦成为更为繁KPI4 拥有强劲标荣的城市，2 和多样的经济增长 KPI5 增加“可支付住房”的2004年至2016年间，每年可支付住宅的供给占新增供给 通过提高伦敦居民的本住房的50% KPI6 目标3 地就业比例提升社会包伦敦居民的本地就业比例不断提升 容性和可持续性 使伦敦成为更为适宜人居的美好城市 KPI7 确保办公楼有足够的发过去的3年中，存量的办公楼的建筑许可至少是实展空间 际开业办公楼数量的三倍 实现指定区域的经济与大伦敦规划中确定的发展机遇区（opportunity area）KPI8 人口增长，实现东伦敦内的实际发展程度以及各个次区域内强化开发区的繁荣 (areas for intensification)的指标实现度 目推进社会融合，消除标社会剥夺和歧视 KPI9 增加就业市场势人群的至2016年，黑人和少数种族人群的失业率不高于白就业率 人，至2011年失业率的差距降低50% 5 / 17

4 KPI10 至2016年，靠救济补贴的单亲家庭比重不高于英国平均水平，至2011年这一比重与英国平均水平之间的差距降低50% 改善所有已被认可的目标 增加就业市场中弱势人群的就业率 改善社区更新模式以降低社会隔离 降低对私人汽车的依KPI11 KPI12 赖，创造可持续的通勤人均公共交通的使用增长率快于私人小汽车 模式 降低对私人汽车的依从2001年至2011年，拥堵收费区域的交通量降低KPI13 赖，创造可持续的通勤15%，内伦敦交通量实现零增长，外伦敦交通量至少模式 目标5 改善伦敦的交通可达性 降低对私人汽车的依KPI14 赖，创造可持续的通勤模式 KPI15 增加公共交通的容量 KPI16 增加公共交通的容量 降低5% 从2001年至2011年，蓝带网络上的水路客运量增加5% 从2001年至2011年，公共交通的容量增长50% 在机遇增长区和强化发展区定期评估交通设施的负荷度 KPI17 增加公共交通可达性高经济组织将会在下一年度监测报告中调查公共交通区域的就业 可达性高和可达性低区域的就业岗位增加情况 自然保护区域在规划期限内不允许减少 KPI18 保护多样性生境 KPI19 增加生活垃圾循环利用至2005年至少达到25%，2010年至少达到30%，2015或堆肥的比重 增加生活垃圾循环利用KPI20 目使伦敦成为更有吸设计良好的绿标引力、6 色城市 或堆肥的比重 增加区域废物处理的独KPI21 立性 年至少达到33% 达到对废物处理设施的量化要求 至2010年，75%的垃圾由伦敦自己处理 至2016年，碳排放量水平比1990年降低23% 至2010年，从可循环利用资源中生产9.45千亿瓦时的能源，至少完成6个大型风力涡轮机 确保洪水泛滥的平原降低损失 降低濒危历史保护建筑的比重 KPI22 降低碳排放量 KPI23 增加可循环利用的能源 KPI24 做好洪水应急管理 KPI25 保护和改善伦敦的历史文化遗产及公共空间 新一版的大伦敦规划在2008年新一任伦敦市长约翰逊上任后开始编制，主要应对人口的增长、人口结构的变化（年轻化、家庭小型化）、气候的变化以及持续增长且多变的经济环境等一系列背景，在这些因素的影响下，新的规划定位为“应对增长的规划”，同时更重视生活的质量（表2）。

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表2 两轮大伦敦规划目标对照

2004年大伦敦规划 具有示范意义的、可持续发展的世界城市 在城市边界内和在不侵占开放空间的前提下，容纳伦敦的增长 使伦敦成为更为繁荣的城市，拥有强劲和多样的经济增长 使伦敦成为更为适宜人居的美好城市 一座拥有多元、繁荣、安全、便捷社区空间的城市 推进社会融合，消除社会剥夺和歧视 改善伦敦的交通可达性 使伦敦成为更有吸引力、设计良好的绿色城市 一座赏心悦目的城市 一座在改善环境领域的世界典范之城 一座所有人都可以安全、便捷德通勤及利用各类设施的城市 一座拥有国际竞争力的成功之城 2011年大伦敦规划 卓越的全球城市 一座能适应经济和人口增长挑战的城市 总体目标 目标1 目标2 目标3 目标4 目标5 目标7 为此，2012年新一版的年度监测报告一方面保留了原有25个KPI中有用的指标并部分进行修订。另一方面针对规划目标的调整新增了8个核心指标，聚焦公共服务供给、经济增长和环境保育（表3）。新一版地AMR中，改变了规划目标与指标一一对应的关系，发展成为规划目标与指标交叉对应的关系，指标对目标实施的促进作用更为灵活（表4）。

表3 2012年发布的年度监测报告（AMR 8）中的核心监测指标 指标 KPI1 KPI2 KPI3 KPI4 KPI5 指标说明 增加存量土地的开发率 增加住宅密度 保护开放空间 增加新的住房供应 增加“可支付住房”的供给 提高医疗健康服务的公平性 保持经济活力 确保有足够的办公楼发展空间 确保有足够的产业用地满足就业需求 具体任务 新的住宅项目至少有96%的用地是利用存量土地更新 95%的发展符合住宅密度的区划 在空间增长边界内不允许新的发展侵占开放空间 每年至少竣工3.2万套新的住房 每年新增可支付住房1.3万套住宅 动态 修订 保留 保留 修订 修订 KPI6 KPI7 KPI8 降低不同收入人群的生命预期值的差距 至2031年，伦敦居民的本地就业比例不断提升 过去的3年中，存量的办公楼的建筑许可至少是实际开业办公楼数量的三倍 产业用地的出让符合产业发展导则中确定的基准 外伦敦地区的就业岗位增长 降低黑人、少数种族人群与白人就业率的差距，降低伦敦的单亲家庭就业率与英格兰地区和威尔士地区平均值的差距 减少小学班级的平均规模 人均公共交通的使用增长率快于私人小汽车 7 / 17

新增 保留 保留 KPI9 新增 新增 修订 KPI10 外伦敦的就业 KPI11 增加就业市场中弱势人群的就业率 改善公共基础设施及相关服务的供给 KPI12 新增 保留 KPI13 降低对私人汽车的依赖，

创造可持续的通勤模式 KPI14 降低对私人汽车的依赖，创造可持续的通勤模式 降低对私人汽车的依赖，创造可持续的通勤模式 降低对私人汽车的依赖，创造可持续的通勤模式 增加公共交通可达性高区域的就业 整个大伦敦地区汽车交通的零增长 新增 KPI15 自行车交通的份额从2009年的2%提升到2026年的5% 新增 KPI16 从2001年至2021年，蓝带网络上的水路客运量增加50% B1类（办公、科研、轻工业等高密度产业）的发展至少50%位于公共交通可达性值5-6的区域 自然保护区域在规划期限内不允许减少 至2015年至少45%的垃圾得到回收利用或者堆肥处理，至2031年可降解或可利用的废物均不能进行垃圾填埋 至2016年住宅项目实现零排放，2019年所有发展项目实现零排放 至2026年，从可循环利用资源中生产8.55千亿瓦时的能源（具体目标随着区域可循环利用资源评估确定） 增加中央活动区的屋顶绿化 2009年至2015年间，修复15公里的河流和小溪，至2020年再增加10公里。 降低濒危历史保护建筑的比重 修订 KPI17 修订 保留 修订 KPI18 保护多样性生境 KPI19 增加生活垃圾循环利用或堆肥，淘汰垃圾填埋场 KPI20 降低二氧化碳排放 修订 KPI21 增加可循环利用的能源 KPI22 增加都市区绿化 KPI23 改善伦敦的蓝带计划 保护和改善伦敦的历史文化遗产及公共空间 修订 新增 新增 KPI24 保留 表4 规划目标与监测指标的对应关系

目标 目标1：一座能适应经济和人口增长挑战的城市 相关指标 1，2，4，5，6，12，14 目标2：一座拥有国际竞争力的成功之城 2，7，8，9，10，12，17，24 目标3：一座拥有多元、繁荣、安全、便捷社区空间的城市 2，5，10，11，12，15 目标4：一座赏心悦目的城市 1，3，15，19，22，23，24 目标5：一座在改善环境领域的世界典范之城 1，3，18，19，20，21，22，23 目标6：一座所有人都可以安全、便捷德通勤及利用各类设施的城市 1，13，14，15，16，17

1.2.2 “规划—监测—管理”的作用机制

年度监测内容的选取与规划的前期研究、管理政策的制定密切相关。在大伦敦规划制定

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之前，针对各个专项首先开展了前期研究，对现状存在的问题和趋势进行回顾，并预测未来的发展需求。基于此，规划中得以明确具体的政策目标，并分解至规划实施的时间节点。由此，年度监测的内容与现状的趋势、规划的目标、政策的绩效得以关联。年度报告不仅是规划实施后监测的工具，同时也是规划编制前的依据。

以住房发展为例，在2011版的大伦敦规划发布之前，2009年12月发布了住宅土地供应评估与住房需求研究（Strategic Housing Land Availability Assessment and Housing Capacity Study），预测了住房的需求、结构和潜在的可供应量。并制定了伦敦住房发展战略（the London Housing Strategy），细化了住房供应的政策。由此为大伦敦规划提供了基本依据，在新一版规划中的政策3.3中，明确提出：增加住房供应，每年至少增加32210套新增住房，并明确了大伦敦下属各个区的总体目标和年度目标。规划以政策为载体，一方面提供了市级住房供应的年度监测指标，同时自上而下地为地方发展框架（LDF）提供了规划的前置条件，为地方年度监测提供了引导。而这些指标又是基于扎实的前期研究数据得出，由此确保了整体住房供应的可控性和可监测性。

为实现“规划—监测—管理”这一技术路线的可行性，建立起了伦敦发展数据库（London Development Database， LDD），这一数据库由大伦敦各个区提供数据并由大伦敦市政府统一协调处理，为政策制定、规划的编制和年度监测报告提供支撑。

2.上海市城乡规划年度研究报告的实践

2.1 反映城市发展基本态势，从目标导向评估走向城市发展评估

伦敦的年度监测报告以极其精简的20余个核心指标反映了规划关注的重点问题，其背后是前期大量基础数据研究的支撑和政策的颁布，现状问题、规划目标、监测指标是一一对应的。上海的城市总体规划实施已十余年，部分定性与定量的发展目标与现实已存在较大差距，难以直接作为监测的目标导向。在现行的规划编制体系和内容背景下，监测报告应首先理清城市发展的基本环境，从“目标导向评估”走向“城市发展评估”。

具体而言，2000年以来城镇化的快速发展造成了城市建设用地、人口规模、经济总量远远超过了原总体规划的预测值。社会空间经济的环境是规划政策制定的依据，随着发展速度的不同，

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总体规划最核心的空间发展方向、布局结构也应发生重大变化。作为城市建设的法定文件，总体规划不可能进行频繁的动态修编，这就需要区分战略性、结构性的政策内容与定量、具体的控制要求，同时在规划编制阶段确定不同发展情境下的应对方案。战略性和结构性的内容应针对现状发展存在的问题以及新的发展形势制定，不仅应包括总体发展目标和定位，更应注重具体的空间发展策略，以及与下位分区规划的衔接。而具体的控制要求如土地供应规模、基础设施建设、重点发展地区的选取等应随着基础数据反映的发展趋势的不同制定多方案的应对，这就需要对城市发展环境的基础指标进行动态监测。尤其在面临复杂多变的外部环境，区域一体化快速发展的情况下，城市区域的基础数据也应纳入监控范围，以此判断上海在区域范围内承担的职能和发展的趋势。2012年度的《上海城乡规划年度研究报告》选取了常住人口、用地、财政收入与支出等最基础的数据作为发展环境的表征，反映城市发展的基本态势。

表5 上海年度监测指标中的环境发展指标

空间层次 长三角区域核心城市 近沪地区的市、区、县 核心监测指标 KPI 1 区域核心城市与近沪地区的社会经济发展 基础指标 区域核心城市常住人口增量与增幅 区域核心城市GDP增量与增幅 近沪地区常住人口增量与增幅 常住人口占长三角两省一市的人口比重 GDP占长三角两省一市的比重 市域及分区县 KPI 2 市域及分区县空间社会经济发展 市域现状城镇建设用地结构 分区县建设用地变化 分区县常住人口变化 分区县财政收入与支出变化

图3 区域与近沪地区社会经济发展

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图4 市域及分区县空间社会经济发展情况

2.2 针对城市空间发展的重点问题，反映规划管控的目标绩效

在总体规划规模与布局被较大突破的背景下，为避免建设用地的无序增长，上海先后编制了一系列全市层面的专项规划及与土地利用规划相衔接的“两规合一”，划定了集中建设区边界、基本生态空间网络、104产业区块线等指导下位规划和专项实施的控制线，其实质是划定了建设用地增长、生态环境保育、产业用地增长的边界线。与大伦敦的战略规划相比，专项规划与目前还难以达到空间政策落地的功能，但至少提供了底线控制要求，是对城市空间增长边界的有益补充。这部分控制要求客观且可供定量评估，是对规划目标进行评估的最直接指标。未来这部分内容将伴随着总体规划及各专项规划内容的变革更聚焦政策目标的跟踪，而不仅仅局限于空间蓝图的控制。

除此以外，围绕科学发展和加快转变经济发展方式的主线，突出重点地区发展导向、公共交通优先、保障资源供应安全等普适性规划目标，共同组成目标绩效指标。

表6 上海年度监测指标中的目标绩效指标

不同专项 土地利用 核心监测指标 集建区管控 基础指标 集建区内建设强度 集建区内可新增用地 集建区外新增建设用地规模与结构 空间布局 重点发展地区发展导向 新城建设用地增量占区域建设用地增量比重 11 / 17

产业经济 生态环境 综合交通 104产业区块管控 基本生态网络管控 公共交通发展 交通运营 104产业区块范围内工业用地占区域工业用地比重 基本生态网络内建设用地规模与结构 公共交通分担比（轨道交通、公共汽车、轮渡、出租车） 早晚高峰拥堵里程 早晚高峰行程平均车速 取水与供水能力变化 上海电网最高用电负荷及电厂装机容量变化 市政公用 资源供应安全

图5 集建区内外城镇建设用地分布、现状工业用地与104产业区块关系、现状城镇建设用地与基本生态网络关系

2.3 明确了全市—区县—专项三层次的规划监测体系

根据《上海市城乡规划条例》，总体层面的规划编制包括市级、区级、地区级三个空间层面。对应城乡规划的编制体系，构建“1+7+17+X”年度监测体系。

图6 城乡总体规划编制与监测的对应关系

全市的年度报告根据全市总体规划与各专项系统规划的目标，结合市域整体发展环境进行评估，同时提出存在问题的区县与专业系统。17个区县年度报告依托政府工作计划、区

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县总体规划等自下而上的发展诉求，结合市域层面的宏观规划目标引导，对地方规划实践进行纠偏式的评估。7个基本专项系统的年度监测结合全市报告进行，根据专项规划目标，选取反映对全市空间格局影响的指标进行监测。“X”为特定地区和特定专项，特定地区是指年度建设的重点地区。如上海市明确的六大重点地区：徐汇滨江、浦东前滩、世博园区、临港地区、虹桥商务区、迪士尼园区，这些区域在启动建设后，需要重点研究功能、空间发展与原规划的差异以及对全市空间格局的影响。特定专项结合城市建设的热点灵活确定，如历史风貌、文化旅游、保障性住房、土地整治、新城发展、村庄规划等专项都是基本专项的可选项目，结合目前面临的突出问题与规划导向进行评估。

图7 上海市年度监测体系

2.4 构建支撑规划编制与评估的基础数据平台

依托本次研究，整合上海市规划国土、房产综合信息库中的现状土地使用、现状房屋建筑的数据、上海市规土局编审中心的规划编制数据，结合每年公开发布的统计年鉴中的人口、经济数据，形成可年度更新的基础数据库。借鉴伦敦的经验，数据库将随着规划编制和评估的需要进一步完善，为规划的前期研究、规划编制的方案比选、方案的后评估提供支撑。尤其在规划编制阶段，应更注重基础数据的研究，制定可供定量评估的空间政策，有效的连接规划—监测—管理不同的环节，而不应成为简单的数据储备。

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图8 支撑上海市年度监测报告的数据库构建

3.反思年度监测的方法

3.1 年度监测的价值导向上应从“结果评价”向“过程监测”转变

同国外的年度监测相比，国内的实施评估很多还局限于对现状土地使用与规划空间蓝图的对比上，忽视了规划实施过程中发展环境的变化以及总体规划的公共政策属性。公共政策本质是政府在特定时期内为实现城市发展目标而制定的协调多方利益、引导空间秩序的行为准则。因此，相比总体规划中确定的空间蓝图、定量规模而言，更重要的是规划措施背后的现状问题与政策目标，它将决定过程监测中的价值导向并对后续政策的出台提供及时修正的建议。

3.2 监测内容上不仅对比规划目标，还应反映战略问题

目标导向的评估必须依托坚实的前期研究、可供定量评估的规划目标。而我国现行的总体规划仍然存在法定性、政策性、引导性、示意性内容混杂，“定性”目标多于“定量”目标，与下位实施规划衔接不良的问题。由此导致了规划目标和政策政出多门、可供评估的目标不清，专项规划、分区规划、近期建设规划等一系列实施性规划缺乏连续性。在总体规划领域改革的探索期，可供评估的规划目标非常有限，现行的监测应承担起先导性、预警性的

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功能，反映下一轮总体规划应关注的重点问题，如城市二次开发的引导区域、集建区外建设用地的减量化区域、区域协调的政策途径等，为政策制定提供依据。

3.3 聚焦政府事权范畴，反思总体规划编制的内容

大伦敦规划基本形成了“规划战略—规划措施—对地方发展框架（LDF）的要求”三段式的政策表述逻辑。其中规划战略是法定性内容，相对稳定。规划措施是政策性内容，可动态调整。对地方的要求则是引导性内容，实现对下位规划的指导。

如在机遇增长区和强化开发地区（Opportunity Areas and Intensification Areas）的政策表述中，首先明确了致力于在这一地区吸引投资的宏观规划战略，这一战略目标是法定性、相对稳定的。在具体的规划措施中，市级政府聚焦道路基础设施、市政公用设施的供给，提出了这一区域的最小发展规模，体现对经济发展的引导作用而非支配性作用。同时，将具体政策的深化、发展规模的论证纳入下一层次规划内容。反映在监测中，伦敦AMR中的KPI17明确提出了增加公共交通可达性高区域的就业，间接反映了对这一地区基础设施投入和实际就业增长的监测。并在下一层次的区郡层面的年度监测报告中进一步监测各区域实际提供的就业岗位和可支付住房的规模，评估地区发展的重点是否有向机遇增长地区倾斜的趋势。年度监测报告的结论也将指导下一年度实施规划中对基础设施投入的具体计划，由此实现了对地方具体行动的指引。

表7 《大伦敦规划》中机遇增长区和强化开发地区的政策导引

规划战略 提供鼓励性的政策引导这一区域的空间增长 针对不同的机会增长区域制定了发展策略的导向，主要聚焦道路、市政等基础设施的供给 提高空间利用率，提供必要的公共和基础设施，促进土地混合使用 具体的政策条目 对已开发区域进行二次更新 实现规划对这一区域设定的最小的住房和就业岗位容量，这一数值的准确性还有待通过《机遇增长区规划》及地方发展框架检验论证 引导公共投资和外部介入实现这一区域的发展潜力 通过改善公共交通条件、提倡步行与自行车等多种交通方式，提高对应地区的开发强度 支持地区的二次更新，尤其是有益于环境质量提升的更新项目，统筹考虑新的规划方案与周边区域的关系 规划措施 15 / 17

地方发展框架的准备 LDF中应针对机遇增长区和强化开发地区制定更为细致的政策 从伦敦的规划编制与监测内容中可以看出，总体规划中法定性、政策性、引导性内容的有效区分是决定监测内容是否有效的关键。我国年度监测中一个重要问题在于可供评估的规划目标表述不清，传统总规层面的空间蓝图主要承担引导性作用，不足以支撑目标评估。而监测结论又难以反馈到下一轮政策调整，上下脱节造成了规划实施的现实困境。随着总体规划领域改革的推进，未来年度监测与规划编制应共同聚焦政府的事权范畴，体现对行动的指引。

4.结语

年度实施评估方法与内容的探索必须置于总体规划的编制内容的革新和编制体系创新的大背景下进行讨论。与规划的变革相对应，年度实施评估应逐渐从物质空间拓展至影响物质空间发展的社会、经济空间，从规划蓝图式评估走向政策目标和政策实施环境评估。通过年度实施评估，对近期建设的行动计划、政策出台及其他专项系统和重点地区的规划研究提供决策咨询，最终实现规划编制—规划监测——政策出台—行动指引的作用机制。

图9 年度监测报告在规划编制与实施体系中的作用

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参考文献：

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作者简介：周 凌（1985— ），女，硕士研究生，上海市城市规划设计研究院，工程师、注册规划师。

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