ｌ 三 农 问 题 ；研§究 ｌ 甘肃省农村地区的贫困原因与扶贫路径选择 兼论政策性扶贫走向法制化扶贫的必然性 李小安 （兰州职业技术学院，甘肃兰州７３００７０） 【摘 要】 文章通过对甘肃农村贫困地区致贫原因的分析，反思甘肃多年来的扶贫模式，认为要彻底解决甘 肃农村地区的贫困，必须由法律来调节和规范扶贫工作，实现政策性扶贫向法制化扶贫的转变。 【关键词】 甘肃；农村地区；贫困原因；扶贫路径；扶贫法制建设 【中图分类号】Ｆ３２３．８ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００４—２７６８（２０１５）０３—００４２—０４ 甘肃省的扶贫工作走过了３０多个不平凡的春秋，其中 地区贫困的主要原因。大量的文献在探讨关于甘肃农村地 有辉煌的成就，亦有难点和困惑。当然，这些问题的出现并 区贫困的原因，多数从基础设施、教育文化、社会环境等客 非偶然，也并非甘肃独有，甘肃省的扶贫工作是全国大背景 观方面找寻原因，也有文献从劳动者个体素质的差异等主 下扶贫工作的一个缩影。扶贫工作由点到面，由短期的政策 观方面人手。综合起来看，主要有以下几种： 到长效的法律规范，既是国家经济发展的必然，也是实践经 （一）自然地理环境的恶劣造成的贫困 验的结晶。本文拟将问题聚焦在甘肃农村地区贫困的成因 ２０１２年曲玮等人主持的国家社会科学基金西部项目 分析，扶贫的路径梳理，最后得出扶贫务必建立长效机制， “农村扶贫模式研究——整村推进与新农村建设”（项目编 避免短期的、盲目的、甚至领导选择性偏好造成扶贫工作的 号０６ＸＪＹＯ１５）的阶段性成果“自然地理环境的贫困效应检 被动，最终建立科学规范的，由法律来调节和规范的扶贫 验”，在数据与模型方面将甘肃作为典型区域做了地理环境 机制。 的贫困效应分析，用详实的数据得出结论，“在现有生产力 一、“贫困”的概念界定 发展水平和体制背景下，存在不可消弭的自然地理环境贫 “贫困”是一个兼具社会属性、历史属性以及独特地域 困效应”。［２１这应该是学界众多论述地理环境致贫论的一个 性的概念。如果将其限定在经济、社会或文化的某一方面， 实证代表。因为甘肃位于中国西北，属内陆省份，地质类型 都不能准确揭示其内涵，而内涵界限的确定，直接决定着扶 复杂多样，山地多，平地少，沙漠多，绿洲少。降水极不均匀， 贫的具体思路，笔者查阅了近３Ｏ年来有关“贫困”理论与实 陇南山区降水丰沛但可利用耕地少，河西走廊地势平坦，但 践的文献论述后，认为国家统计局农调总队对“贫困”的定 雨水稀少，年蒸发量大。从甘肃省现状来看，陇中地区多为 义是“个人或者家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维 沟壑山区，地表支离破碎，水土流失严重，加之降水稀少，靠 持其基本的生存需求”，【１ｊ这一概念比较符合甘肃省扶贫的 天吃饭的现状至今未能根本扭转，因此贫困程度深，贫困范 实际。因为根据甘肃省多年的扶贫实践，扶贫有效性的评价 围广，为甘肃省最贫困的地区之一。陇南地区山大沟深，林 标准主要是从物质的单向度来衡量。尽管今天人们也讨论 业资源丰富，但受限于交通，这些资源尚未完全发挥其优 精神的贫困，但依照目前的扶贫能力，还无法涵盖精神领 势，而地震、泥石流等自然灾害的频繁发生对人们的生活影 域，或者说所谓精神领域的贫困只能留给其他方式解决，所 响很大。甘南和临夏两个民族自治州，地处青藏高原边缘， 以本文对贫困的思考限定在物质领域展开。 海拔高，气候严酷，只能作为牧区，或种植一些简单的农作 二、甘肃农村地区贫困的主要原因分析 物，广大农牧民生活条件艰苦，扶贫难度大任务重。甘肃省 为了比较扶贫路径的优劣，先需要分析一下甘肃农村 的贫困县也主要集中在陇中、陇南和甘南等地。 【收稿日期】２０１４—１２—０９ 【作者简介】李小安（１ ９７３一），甘肃定西人，兰州职业技术学院副教授，研究方向：三农问题。 自然条件给甘肃造成的危害，是不容回避的事实，甘肃 的地理环境为何如此严酷？仁者见仁，智者见智，有学者认 为甘肃农村地区的贫困与历史上对自然资源的不合理开采 和利用有关，对自然资源的滥垦滥伐，造成了生态环境的退 化，粮食生产的下降，生产效率低下，而这又反过来加剧了 环境的破坏，陷于一种恶性循环之中。［９１提及社会历史原因， 许多人援引北宋司马光在《资治通鉴））２１６卷中的描述，“是 时（唐天宝十二年，癸巳，公元７５３年）中国盛强，自安远门 西尽唐境凡万二千里，闾阎相望，桑麻翳野，天下称，富庶者 无如陇右”作为例证，当时汉唐政府，为了开发西北，巩固边 境，曾不惜代价开发这些边疆地带，并一度形成丝绸之路 带，丝绸之路沿线确实是当时世界上比较繁华的地带之一， 不过这只是在交通比较便利的地方才出现，那些相对偏僻 的地方，当时也无人问津，绝不可能像今天扶贫一样，能瞄 准每一位农户。因为整体中国社会经济一直在徘徊发展之 中，历史上的富裕放到今天也没有绝对的可比性。 （二）经济结构不合理造成的贫困 甘肃由于气候条件差，第一产业效益低，凡是以种植业 占主导地位的市县，贫困面就大。以定西市为例，定西农村 一般种植小麦、玉米和土豆等农作物。这几年定西大打土豆 牌，打造中国的“薯都”，但农民收入提高并不明显。例如， ２０１３年土豆价格创历史最高，田间地头的土豆单价每公斤 达２－３元，而２０１４年又降到了每公斤０．７～１．２元，较之前一 年下降５０％多，政府鼓励农民种植土豆，将种植品种以计划 的形式强力推行，而收购价格却让市场调节，这种双轨制运 行导致的结果是农民增产并不一定增收，造成了脱贫的困 难。而以第二产业和第三产业为主的市县贫困程度普遍较 轻，例如，甘肃的金昌、嘉峪关等市就没有国家级贫困县。整 体来看，甘肃的非农产业较低，经济结构不合理，广大农村 贫困地区的农民主要收入来自第一产业，进而造成农户总 体收入偏低，这也是甘肃农村地区贫困面广、程度深的原因 所在。 （三）缺乏经济发展所需要的人力资本和技术，难以实 现跨越式发展 除将贫困归因于客观条件外，主观的人力资源条件亦 需引起重视，甘肃在新中国成立初期，由于国家战略发展的 需要，沿海许多重工企业迁往内地，一批优秀人才落户甘 肃。如“一五”期间，原苏联援建的１５６项工程，在甘肃落户 达１６项之多，甘肃当时的科技实力居于全国前列。但在改 革开放之后，甘肃与全国迅速拉开差距，多项指标居于全国 末位，大量人才外流。据甘肃的许多高校透露，这几年从甘 肃高校集中流出的人才，完全可以再组建一所相同规模的 大学。与此相关的一些农村贫困地区，由于人才外流严重， 人力资源更为匮乏，劳动力素质低，制约区域经济的发展， 是导致区域性贫困的重要因素。这在甘肃的民族地区尤为 突出，如从甘肃人才的培养途径看，甘肃临夏回族自治州没 有一所高等院校，甘南藏族自治州有一所本科院校，但除当 地生源外，外地生源学生毕业后很难留在当地服务，所以在 国家对甘肃资金方面加大支持力度的情况下，资金已不是 主要因素，影响甘肃经济发展的短板是缺乏具有一定文化 素质的劳动者以及各类专业技术人才。人才问题，不仅在过 去，甚至将来都是阻碍甘肃经济跨越发展的主要障碍。 （四）从人文角度看，甘肃的落后也与生活态度、价值观 念等因素有关 由于甘肃的多数贫困地区，沟深山大，交通不便，人们 与外界的联系较少，视野不开阔，缺乏脱贫致富的迫切愿 望。 这种生活方式和价值观念在甘肃农村贫困地区普遍存 在，以笔者所在的兰州职业技术学院为例，学院每年毕业生 约３ ０００人，生源地主要集中在甘肃全省，以贫困农村地区 较多。每年毕业时，学院联系大量省外企业，用以解决学生 就业问题，但选择在省外企业工作的学生少之又少，绝大数 学生愿意回当地参加一年一度的进村进社考试，尽管省外 企业的收入是当地村官收入的好几倍，可多数学生宁愿连 续几年在家门口徘徊，等待竞争激烈的招录考试，也不愿到 外地创业。这种现象的背后，不仅仅是学生个人思想不解放 的缘故，更多是顺应祖辈们生活模式，对于外界的生活缺乏 冒险勇气，渴望过一种稳定日子。受过高等教育的学子们尚 且如此，而没接受过高等教育、常年待在农村的农民，尤其 那些具有独特价值观念和风俗习惯的少数民族地区农民， 对改变家乡面貌，变更自己的生活方式，更是缺少竞争的勇 气，造成贫困在代际之间的遗传。 三、甘肃农村贫困地区的扶贫路径 新中国成立之初，经历了短暂的个体经济后，通过人民 公社化运动，全国人民过上了集体经济的生活，这一阶段大 家同处于较低生活水平上，加之特殊的政治形势，不可能提 出完整的扶贫战略。２０世纪８Ｏ年代，一场解放生产力的大 规模改革在全国展开，农村经济体制改革过程中新产生的 贫困人群便成为最早的扶贫对象，全国性的扶贫工作随之 拉开大幕，而甘肃农村地区贫困面大，贫困程度深，旋即甘 肃成为扶贫工作的主战场。最初，扶贫工作采取直接“输血” 的方式，向贫困地区输送物资，进行财政补贴。扶贫的基本 模式为：“政府包办、政府运作、政府服务、政府监督。”【５］客 观地说，这种方式便于集中力量消除绝对贫困，在缩减贫困 人口数量，解决温饱方面发挥了积极作用。因为当时贫困地 区的致贫原因，贫困水平基本处于同一层次，“一刀切”的抚 贫模式不但可行，而且公平高效。 （一）国家主导的扶贫模式 首先是区域性扶贫（１９７８—１９８５），这一阶段是国家实 行农村家庭联产承包责任制的时期，广大农村的生产效率 提高，农民的收入也大幅增加，多数地区开始摆脱贫困。随 着国家经济实力的逐步增强，国家也有了更多的专项资金 做好特困地区的扶贫工作。１９８２年开始实施“三西”（甘肃定 西，河西地区和宁夏西海固）农业建设计划，受益最大的是 甘肃这两地的贫困地区，这是从国家层面对甘肃进行大规 模区域性扶贫的开始。 第二阶段是开始于１９８６－－１９９３年有针对性的大规模扶 贫。１９８６年成立国务院贫困地区经济开发领导小组，同年６ 月１０日国务院贫困地区经济开发领导小组召开第一次全 体会议。会上对全国的扶贫工作做了全面部署和安排：确立 了扶贫的领导方式、制定了针对贫困地区的特殊政策、措施 和贫困地区经济发展方针，提出了解决贫困的方案，例如， 强化自我发展能力，提高贫困地区劳动者素质，积极发展农 产品加工业。大力发展乡镇企业，改善交通条件，活跃商品 经济，发展和扩大贫困地区和发达地区的横向经济联系等 等，甚至对改善贫困地区的资金使用方式等方面都做出了 具体规定，甘肃这一阶段的扶贫工作主要基于这一会议精 神进行。 第三阶段以“八七扶贫攻坚计划”（１９９４－－２０００）为主， １９９４年３月，“国家八七扶贫攻坚计划”公布，我国的扶贫工 作开始由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区 向贫困村、贫困户转变。【 国家“八七扶贫攻坚计划”提出了奋斗目标，列举了具 体的贫困标准，提出了解决温饱的基础条件，明确了扶贫的 方针。将扶贫开发的基本路径定为：“要重点发展投资少、 见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的 种植业、养殖业和相关的加工业、运销业。积极发展能够 充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力 就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业。通过土地有 偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒 水的开发利用。有计划有组织地发展劳务输出，积极引导贫 困地区劳动力合理、有序地转移。对极少数生存和发展条件 特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。”仅从移民这方 面看，甘肃做了大量的工作，据甘肃省扶贫办统计，甘肃已 将５３个贫困县（区）的８４．８４７万人成功地异地安置，兴建了 移民基地６４个，利用农场及村舍撂荒地建立移民点７２５ 个。经移民开发项目配套，被安置的农民基本成功脱贫。但 是迁移的规模，与整个贫困人口的比例相比，还有相当的距 离。［’ 第四阶段，２００１年６月国务院出台了《中国农村扶贫开 发纲要（２００１—２０１０年）》。这次纲要最大的变化就是从社会 主义本质方ｉ酊来认识贫困的意义。认为缓解和消除贫困，最 终实现全国人民的共同富裕是是社会主义本质的体现。不 仅是要让大家吃饱穿暖，而是要将扶贫工作纳入社会主义 本质特征实现的主要方式，这是国家对扶贫工作的再认识， 再深化。 这次纲要全面分析了我国的国情，认为我国将长期处 于社会主义初级阶段，贫困地区、贫困人口和贫困现象在较 长时期内存在是不可避免的。当前尚未解决温饱的贫困人 口，虽然数量不多，但是解决的难度很大。已解决温饱问题 的群众，标准低，不稳定，随时有返贫的可能。 这次纲要提出了我国２００１－－２０１０年扶贫开发总的奋斗 目标：是为达到小康水平创造条件，走出一条符合实际的、 有自己特色的发展道路。明确规定了扶贫的责任体制是：省 负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户，所以扶贫开发工作 责任在省，关键在县。 第五阶段，２０１１年ｌ２月国务院印发了《中国农村扶贫 开发纲要（２０１１—２０２０年）》。这次纲要主要是以２０２０年全 面建成小康社会的奋斗目标为主。 纲要要求从公平的角度出发，“更加注重基本公共服务 均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困 地区经济社会更好更快地发展。坚持开发式扶贫方针，实行 扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发 作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫 对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问 题的基本手段，逐步完善社会保障体系”。 这次纲要决定的扶贫主要任务涉及对“贫困农村多方 面的攻坚扶贫，涵盖了基本农田和农田水利、优势产业、饮 水安全、生产生活用电交通、农村危房改造、教育、医疗卫 生、公共文化、社会保障、人口和计划生育、林业和生态。” 同时纲要提出要建立健全扶贫对象识别机制，做好建 档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。 逐步提高国家扶贫标准。 纲要提出要加强法制化建设，加快扶贫立法，使扶贫工 作尽快走上法制化轨道。法制化建设既是以纲要为指导的 扶贫政策实施多年的经验总结，更是长期稳定指导扶贫工 作的必然选择。 （二）甘肃面临的两类特殊性扶贫 甘肃的扶贫工作是从面到点的过程，从大面积贫困县 的扶贫逐渐转向贫困村、贫困户的扶贫。由于多数贫困地区 具有共性，因此在制定政策时容易套用固定模式，忽略差异 性。而差异性恰恰是扶贫工作的难点和重点所在。在甘肃省 整体扶贫工作中，有两类特殊的情形必须加以重视，一是特 殊地域的扶贫工作，二是特殊人群的扶贫工作。 特殊地域相对甘肃其他贫困地区而言，主要是少数民 族地区。甘肃是一个多民族的省份。全省现有５４个少数民 族，少数民族总人口为２１９．９万，占全省总人口的８．７％。世 居甘肃的少数民族有回、藏、东乡、土、裕固、保安、蒙古、萨 拉、哈萨克、满等１６个少数民族。其中，东乡族、裕固族、保 安族为甘肃的独有民族。省内现有甘南、临夏两个民族自治 州，有天祝、肃南、肃北、阿克塞、东乡、麦积山、张家川７个 民族自治县，有３９个民族乡，民族自治地方面积１７．９万平 方公里，占全省面积的３９．８％。上述民族自治地方均被列为 国家级贫困县范围之内，对它们的扶贫工作，除经济上的补 贴外，还需重视国家的民族政策落实问题，所以政府对扶贫 的主导色彩很浓。嗍例如，部分扶贫项目由国家直接主导实 行，地方政府插手较少，与地方政府的政绩不能直接挂钩， 地方各级政府的积极性就不是很高，另外国家在推行其扶 贫制度时其正式的制度与少数民族地区的非正式制度时有 冲突，少数民族的非正式制度与其特定的文化和生活习惯 相连，在本民族内部具有强大的影响力。所以少数民族的贫 困，不只是经济的贫困，更多的是与其价值观相关的文化因 素的贫困。这也可以用来解释为什么国家给民族地区投放 了大量的扶贫资金，而有些民族地方对扶贫政策并不完全 赞同，一旦少数民族认为经济因素不是其发展中的核心因 素时，注入资金的扶贫就不能使少数民族地区真正脱贫。对 少数民族地区的扶贫需要考虑多方面的因素。 特殊人群的扶贫指的是对残疾人的扶贫，尽管残疾人 不是本文所讨论的重点，但残疾人作为社会中的一个特殊 的弱势群体，先天的原因本来使他们的生活存在困难，而家 庭贫困的残疾人生活就更为艰难。《中国农村扶贫开发纲要 （２０１ Ｉ一２０２Ｏ年）》也要求针对残疾人制定农村残疾人扶贫 开发纲要（２０１１—２０２Ｏ年），提高农村残疾人生存和发展能 力。１９９０年我国制订了《残疾人保障法》，１９９４年制定了 《残疾人教育条例》，以及国家关于残疾人权利保护的一些 法律，《中国农村扶贫开发纲要（２００１－－２０１０年）》要求继续 把残疾人的扶贫开发作为２１世纪初扶贫开发的重要内容， 要从观念上、立法上以及资金的筹措等多方面努力解决。【９ Ｊ所以对贫困地区残疾人的扶贫要考虑多重政策的叠加效 应，多管齐下，切实解决这部分人的贫困问题。 （三）甘肃新世纪开创性的扶贫活动——联村联户。为 民富民行动 为了加快甘肃脱贫致富步伐，推进全面建设小康社会 进程，甘肃省委从２０１２年初开始，在全省开展“省、市、县、 乡单位联系贫困村、干部联系特困户”的“联村联户、为民富 民”双联活动。此项活动要求全省所有的党员干部都要参 与。基本做法是按照单位确定联系的贫困村，再按单位职工 职级等要素确定一户或一户以上的贫困户，做到单位联村， 个人联户。这场声势浩大的运动显示了甘肃省委要彻底打 一场脱贫攻坚战的决心。我个人感觉活动开展近３年来，其 最大的意义在于锻炼了全省的干部，让他们熟悉了农村的 情况，农民的贫苦程度。同时各个帮扶单位利用自己的资源 优势，结合扶贫对象，找项目、筹资金、出点子、有效促进了 扶贫对象的发展。但在实践中，由于帮扶单位的情况不同， 提供的资源、技术、资金等方面差距很大，所以实际的帮扶 效果也有差别。而且与开始时各单位采取的动作相比，随着 时间推移，目前此项活动也有疲软松懈的情况。而需要思考 的则是这种扶贫方式，如何作为常态坚持下去。 通过梳理甘肃省走过的３０多年的扶贫历程，我们发现 甘肃省的扶贫基本上属于指标导向型的攻坚战而非常规 化、长期化的固定机制，这些扶贫模式缺乏有效的规范制 约，多数扶贫紧跟国家政治气候，变化速度快，稳定性差，我 们知道稳定的扶贫效果需要稳定的政策来支持。面对扶贫 开发的新任务、新目标、新要求，完善和健全扶贫方面法律 的重任就摆在我们面前。 四、《甘肃农村扶贫开发条例》——政策性扶贫 走向法制化扶贫的结晶 ２０１２年３月２８日由甘肃省第十一届人民代表大会常 务委员会第二十六次会议通过，５月１日起施行的《甘肃农 村扶贫开发条例》是甘肃省对多年扶贫路径思考的产物，弥 补了甘肃省长期依靠政策，短期突击扶贫的短板，也掀开了 甘肃扶贫历史的新纪元。 （一）《甘肃农村扶贫开发条例》为推广有效经验提供了 法律保障 甘肃省在３０多年的扶贫开发工作中，探索形成了一套 行之有效、科学配套的扶贫开发工作体制机制。例如，将贫 困地区的开发式扶贫与社会保障制度有效衔接；将专项扶 贫与行业扶贫、社会扶贫相互配套；努力争取中央和兄弟省 区市及有关单位对口帮扶，如甘肃与天津市的结对帮扶就 是比较成功的范例。在扶贫开发的各个阶段，甘肃先后成功 地进行了群众参与式整村推进以及举全省之力打响的扶贫 总攻坚战——“联村联户，为民富民”双联行动，这些经验和 成功做法，亟须以法律形式予以规范。 （二）《甘肃农村扶贫开发条例》是推进依法治贫的重要 方式 该条例的颁布比十八届四中全会提出的全面推进依法 治国总要求早了两年时间，充分表明甘肃省在扶贫工作中 的前瞻性以及时代对扶贫工作规范化的倒逼要求。时代的 发展客观上要求执政党要坚持依法办事，运用法律手段管 理国家和社会，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众 的根本利益。党的十八大报告突出强调，全面建成小康社会 的目标，涵盖经济、政治、社会、文化、生态文明各个领域，任 务十分艰巨，必须坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念 和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制 度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这在根本上要依 靠法治来保障，通过法治来推动。 【参考文献】 【１］国家统计局农调总队．中国研究报告【Ｒ］．１９８９． 【２１曲玮，涂勤，牛叔文，等．自然地理环境的贫困效应检验［Ｊ］．中国 农村经济，２０１２（２）：２１—３４． 【３］唐建，刘志文．西部地区农村贫困现状、原因及对策探析［Ｊ］．中国 人口・资源与环境，２００４，１４（４）． ［４】童玉芬，王海霞．中国西部少数民族地区人口的贫困原因及其 政策启示［Ｊ】．人口与经济，２００６（１）：１１． 【５］孙文中．创新中国农村扶贫模式的路径选择［Ｊ］．广东社会科学， ２０１３（６）：２０９． ［６】王朝明．中国农村３Ｏ年开发式扶贫：政策实践与理论反思［ＪＪ．贵 州财经学院学报，２００８（６）：８０． 【７】新华网．甘肃近８５万名扶贫移民告别贫困生活［ＥＢ／ＯＬ］．［２Ｏｌｌ一０７ —０６】．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｅｏｍ／ｓｏｅｉｅｔｙ／２０１１－０７／０６／ｅ一１２１６３２１３９． ｈｔｍ． 【８】刘林．少数民族贫困地区扶贫制度变迁的特殊性与优化［Ｊ］．西部 论坛，２０１３，２３（１）：５４． 【９】黎建飞．中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展【Ｊ］． 河南省政法管理干部学院学报，２００７（３）：４５－４７． （责任编辑：Ｚ校对：Ｌ）