浅谈市乡镇创建服务型政府的基本思路

【摘要】服务型政府是以公共服务为核心职能的政府，是以社会和公众的需求为导向，以服务的绩效质量为标准，以实现政府与公众的良性互动和共同治理为目标。在我国全面免征农业税，实施县乡镇综合配套改革取得阶段性成效的条件下，乡镇政府必须由管理型政府向服务型政府转变。而服务型政府的转变必然对乡镇经济发展起着决定性作用。本文就乡镇经济发展的基本现状，创建服务型政府的必要性及其作用，进行阐述，另外对如何使服务型政府促进乡镇经济发展提出几点建议。

【关键词】政府；职能；转换；服务型；乡镇

实施城镇化战略,加快农村城镇化进程,是中共中央、国务院统筹中国城乡协调发展的一项重要决策,是实现中国农村现代化之路的必然选择。在中国城镇化进程中,政府调控和市场机制是促进城镇化与工业化和经济发展相互关系的两支重要力量,其中政府调控机制最为重要,它是城镇化健康有序发展的关键与主导。建构公共服务型政府是我国政府改革的目标取向，也是乡镇一级政府的唯一出路。

一 服务型政府的涵义

（一）服务型政府的概念和特征

服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、服务本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，接受公民的监督，

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以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。

服务型政府有属于自己的特点：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担，根据公共物品和公共服务的特殊性，经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。

二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。事实上只有政府有能力提供的服务，也不能因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。也就是说政府提供公共服务和公共物品的同时，也鼓励私人及私人企业提供公共服务，即政府鼓励公共服务市场化。

因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。不垄断公共物品的供给，鼓励公共服务市场化，在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

（二）创建服务型政府的必要性

1.建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是马克思主义的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护广大人民的根本利益是坚持“三个代表’’的最终落脚点[3]。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

政府管理模式的整体转变意味着乡镇也由集权政府向服务型政府的转换，使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓更好的服务。

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2.社会转型和社会发展失衡要求政府转型

在经济高速增长的同时，我国已经进入以全面调整利益关系为重点的改革新阶段，进一步的改革和发展对公共服务业提出了新的要求。经过25年的市场化改革，我国在经济的持续增长方面取得巨大的成绩。但是，与此同时也出现了地区发展不平衡、收入分配失衡等问题，社会矛盾、社会问题，甚至社会危机因素也随之增加。

3.建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

在计划经济条件下，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最闲难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展[4]。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。

4.建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要

当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。

5.建设服务型政府是人民群众的迫切愿望

随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。

二 鄂尔多斯市乡镇经济发展中存在的主要问题

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首先，经济的稳定快速发展是乡镇经济发展的基础；中国社会的安定团结，特别是农村的稳定，是乡镇经济发展的保障。

其次，乡镇经济负债严重，乡镇政府财政亏空，这已是个不争的事实。乡镇经济主要由乡镇企业和个体经营为主，这就注定乡镇政府财政收入贫乏，乡镇政府大量的财政支出与极少的财政收入恶性循环，造成今天乡镇政府财政负债。

再次，地方资源单一，很多都不能形成相应规模，于是便造成小工坊作业，自然资源浪费和生态破坏极其严重。

最后，乡镇经济以多投少产为特色的粗放型经济为主，技术落后，科技含量低。乡镇企业是乡镇经济的主力军，乡镇企业主要由私人开办，它具有资金少，规模小，技术含量低等特点，这就注定乡镇经济会以一种非正常方式发展。

三 鄂尔多斯市乡镇创建服务型政府的基本思路

（一）加快农业结构调整，大力推进农业产业化

要以抓工业的思维来抓农业，用发展企业的理念改造农业经营模式。一是调整农业生产布局。要抓好优势农产品基地建设，突出特色，扩大规模，形成品牌。二是搞好农产品转化增值。重点是从资金、技术、人才等方面培育农副产品加工的龙头企业，引进一批国内外知名农产品加工企业和品牌，带动本地乡镇经济的发展。三是支持中介组织发展。各级政府应该鼓励为农业服务的中介组织的发展，尤其应该支持乡镇商贸企业的发展，使农业成果成为社会的财富，引导和推动农业走区域化布局、规模化生产、社会化服务、一体化经营之路，从而提升乡镇经济的总体实力。

（二）突出产业发展重点，大力发展民营经济

确立民营经济的发展主体地位，按照“抓大促小带中间”的思路和方法，促进民营经济的整体提升和群体拓展。“抓大”就是督促和引导规模企业，实施强强联合，

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以龙头优势辐射带动民营经济整体水平的迅速提升。“促小”就是鼓励支持更多的农户介入务工经商，壮大民营经济群体规模，扩大富裕面。“带中间”就是通过龙头企业带动小业户群体的发展，促动中小企业在现有基础上增强技术创新能力，发挥优势，扬长避短，在某一产品、某一环节上做优做强，提高市场竞争能力。

（三）抓好招商引资，增强发展动力

要增强招商的针对性和实效性，变招商引资为招商“择”资，切实做到“四个结合”：一是与资源优势结合，在突出特色精深加工上做文章。根据本乡镇在农副产业、矿产等方面的特点，引进精深加工企业、资源开发企业，突出特色。二是与产业优势结合，在延伸产业链、培植产业集群上做文章。围绕现有骨干企业、优势产业，引进与之相配套的生产、营销、服务企业，延伸产业链，形成集群效应。三是与区位优势结合，在扩大开放、重点引进上做文章。邻近城市、邻近大型工矿企业的乡镇要在城市配套发展、服务企业上多做文章。四是与国企改革结合，在盘活存量、吸引增量上做文章。引进有实力的投资主体，盘活企业闲置资产，同时还要千方百计启动乡镇民间资本，激发本地群众的创业热情。

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（四）深化机制体制改革，促进乡镇协调发展

一是继续推进乡镇机构体制改革。研究制定乡镇机构改革的配套政策和制度，创新管理方式，提高行政效能和工作效率，努力建立服务型政府。二是加快财政体制改革。财政要把降低农民负担、提高农民收入、增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点，加快建立规范的转移支付制度。三是加快投融资体制改革。规范政府投资行为，完善投融资管理，营造有利于投融资要素合理流动的市场环境。

（五）强化服务功能，推进新农村建设

一是加快农村和农业基础设施建设。搞好农田水利工程建设，积极发展适合农村特点的清洁能源，大力开展村庄绿化，优化美化村容村貌。

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二是加强农村公共服务体系建设。强化各级政府对农村义务教育的保障责任，完善县、乡、村三级农村卫生服务网络建设，积极发展农村通讯事业，建设农村文化活动场所，倡导文明、健康、科学的生活方式。

三是健全农业社会服务体系。围绕农业产前、产中、产后服务，构建以科技服务、信息服务、销售服务为主体的农村社会化服务体系。

四是大力发展劳务经济。建立劳务输出基地，搞好农村劳动力转移培训阳光工程，完善外出务工信息服务网络，提高外出务工的组织化、规模化程度。

（六）依据产业特色，合理设置机构

计划经济体制下形成的乡镇所设的不科学的部门，使乡镇工作很难按照市场经济规律为农民提供服务。“条块”分割的工作机构肢解了乡镇政府的职能。乡镇结合实际和具体，打破过去工作模式，突出服务发展职能，对乡镇内设机构进行了重设和理顺，按综合管理、社会事务服务、主导产业建设、基础设施建设等分类组建了新的乡镇工作机构和服务机构，形成了乡镇机构职责清晰、目标明确、统一管理的新格局。这样，不仅有益于科学管理，便于为民提供服，进而提高了了政府办事效率。

（七）强化技能培训，力促干部转型

建设一支高素质的乡镇干部队伍，既是适应乡镇职能转变和提高执政能力的迫切需要，又是推进乡镇改革的重要前提。面对在发展农村经济过程中干部素质与能力不适应的问题，我们制定出台了有关培养技能服务型乡镇干部，建设技能服务型乡镇政府的实施办法，把干部培训作为乡镇职能转变工作的重中之重。一是整合培训资源，筹措培训资金，有计划分层次地开展农业实用技术、农村政策法规、市场经济知识的培训。二是组织开展了以农牧、林果、水利、财税、司法、劳务、人口与计划生育七个比赛项目为重点的乡镇干部服务技能“大比武”活动。三是建立以考促学制度。四是实行干部服务技能特长公开制。

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(八）坚持上下联动，优化干部资源

乡镇职能转变涉及到方方面面利益和关系的调整，必须统筹考虑。为此，我们首先是科学配备领导班子，精减领导职数。其次是优化组合干部队伍。适应市场化和产业化的要求，实行按产业或工作项目将干部编组定岗，做到责、权、利相统一。三是实行竞争上岗、双向选择的机制。四是妥善分流富余人员。

(九)创新工作模式，完善服务机制

积极理顺工作运行机制，推行“集中式办公，窗口式服务”，工作模式由“分

散服务”转变为“集中服务”。首先建立区域服务网络。以乡镇行政服务中心为依托，协调引导区直部门驻地站所建立服务窗口，其次是以驻村技术指导员和乡镇干部、村委会干部为骨干，设立村级“为民服务站”，动员和吸收农民技术能手、科技示范户、党员、知识青年等参与其中。三是区直部门服务范围延伸。选聘有相应特长的干部职工，担任农村技术指导员、企业助理、科技助理等，深入基层一线开展服务工作。四是配套出台相关制度。五是完善考核机制。

(十)转移工作重心，促进经济发展

在乡镇职能转变试点工作中，各乡镇首先在产业建设上下功夫。突出区域特色，

为农民群众制定切实可行的产业发展规划，实行标准化生产、产业化经营，使全区农业支柱产业进一步发展壮大。其次是在发展劳务经济上下功夫。各乡镇引导和组织农村富余劳动力合理有序流动，达到产业结构优化和农民增收的双赢效果。三是在农村基础设施和公益事业建设上下功夫。四是在培育市场主体上下功夫。坚持把培育市场主体作为全区乡镇职能转变的主攻方向，积极扶持和培育龙头企业，要培育一批产业强村和种养加产运销专业大户。五是在示范引导上下功夫。在农业产业结构调整中，各乡镇普遍采取组建农业产业协会等措施，通过协会给群众做好示范，带领农民进入市场。促进产业发展、农民增收。

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【参考文献】

[1].曹广明.乡镇企业股份制改造与股票上市.中国农业出版社，1998. [2].董辅视.股份合作企业何处去.经济日报，1994.（6）.5. [3].费孝通.行行重行行.宁夏人民出版社，1992.（2）. [4].黄仁宇.资本主义与二十一世纪.三联书店，1997．（6）. [5].江北.乡镇企业关停原因的调查.中国企业报，1998.（2）.13. [6].李永贵.镇办企业成功转制的七大要素.中国改革报.1998.（2）.25. [7].厉以宁.乡镇企业股份制——组建与运行.中国人民大学出版社，1994. [8].马戎.中国乡镇企业的发展历史及运行机制.北京大学出版，1994.

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