解析农田撂荒现象

解析农田撂荒现象◎中国农科院农业经济与发展研究调查组

摘要：土地是农民生存和发展的基本保障，但收益低、耕种条件差以及监管机制不完善等原因导致出现农田撂荒，这不仅影响了农民利益，也造成了耕地资源浪费，威胁到了国家粮食安全。因此要深化管控，严防死守耕地红线，加强对撂荒农田的制约管理，发展多种形式规模经营，提高农民收益和耕种积极性，同时完善农业社会化服务，加快服务体系建设。关键词：粮食安全；农田撂荒；体系建设中图分类号：F321 文献标志码： A 近年来，我国粮食生产呈连续稳定增长态势，为国家粮食安全提供了一定的保障。但当前，多个粮食主产区面临农业生产比较效益低、农耕劳动力不足、部分流转耕地基础条件差和农民流转观念较保守等困难，陷于“增粮而不增收”的窘境，最终导致了粮地撂荒的发生[1]。2017年以来，中国农科院农业经济与发展研究调查组通过对湖南、河南、安徽、广西、海南和江西等省区进行实地调研，发现农村存在不同程度的农田撂荒现象，既包括分散小农户，也包括产粮大户。如江西省萍乡市农村2017年几乎有25%的耕地撂荒。据当地农业部门调查，海南省撂荒2年以上的耕地共17.88万亩，其中，儋州4.88万亩，海口2.84万亩，文昌2.56万亩，屯昌2.4万亩，澄迈1.86万亩，东方1.52万亩，昌江1.82万亩；广西产粮大县横县也有近10%的耕地出现撂荒。撂荒以季节性撂荒为主，从地形上来看，旱地比水田、山区坡地比低地平坝撂荒更为严重。我国农村耕地大面积撂荒不但造成了耕地资源的严重浪费，而且还威胁到了国家粮食安全，应当引起政府有关部门的高度重视。原因

1.比较效益低，农民种粮积极性不高

近两年，我国各地农资价格尤其是尿素（70-95元／袋）、磷酸二铵（120-145元／袋）和农业临时工的劳务价格上涨，而农药价格虽较稳定，但随着病虫害抗药能力的增强，导致用药频率增多，也使得用量增长，且新型成分农药价格大约是常用成分农药价格的2-3倍，均增大了农民种粮的成本。与此同时，粮食市场价格走低，造成农民纯收益减少，与进城务工收益形成强烈反差，降低了农民种地的热情与积极性[2]。如2017年，当玉米临时收储政策取消，“托底收购价”向“市场化收购”转型后，河南固始县玉米价格急剧下跌，市场收购价格降低0.25-0.3元/每公斤，虽然亩产略有增加（平均增加0.42公斤/亩），但最终每亩收入仍减少160-200元左右。尤其对于种粮大户而言，土地流转费用、雇佣劳动力价格不断看涨、自然灾害风险高以及农业贷款难、农业基础设施维护升级难、转包期限短等问题，均是其忧虑未来的重要原因。归根到底，粮食生产比较效益低是普通农户放弃种地的最根本原因。基金项目：国家社科基金重大项目《基于改革视角下国家粮食安全问题研究》（编号：14ZDA041）的阶段性成果作者单位：中国农科院，调查组成员包括蒋和平、王晓君、王克军、蒋辉

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2.青壮年劳动力缺乏，现有耕地无力全部耕种在多数产粮大县田地劳作的农民中，以50岁以上的中老年人居多，40-50岁的中年人较少，30-40岁的青年人更少，很难看到20-30岁年轻人劳作的身影。2017年7月，课题组在河南省固始县和息县随机抽取了110户样本农户进行问卷调查。统计结果表明，在这两个产粮大县的留村种地农民中，年龄最大的77岁，最小的34岁；其中，60岁以上的26人（女6，男20），占23.6%；50-59岁的42人（女26，男16），占38.2%；40-49岁的39人（女26，男13人），占35.5%；34-39岁的4人（女3，男1），占4%；33岁以下几乎没有。“70后”不愿种地，“80后”不会种地，“90后”不提种地这一普通现象是许多省区出现农村劳动力匮乏、农村耕地大面积撂荒的主要原因。农业后继乏人，既影响现在的农业生产，更给未来的农业发展带来隐患[3]。3.耕种条件差，土地承包经营权流转困难土地承包经营权流转中，产粮大户更偏好集中连片、交通便利和水利灌溉条件较好的良田，而有些田地因为资金投入不足，分布零散或偏远，导致灌排水设施和田间道路等农业基础设施较差，无形之中增大了耕种劳动强度，降低了农业机械化水平和管理能力，造成即便在少收甚至不收租金进行流转的条件下，也较少有人愿意接手耕种，以至于这部分农田被迫撂荒[4]。4.农民心存顾虑，不敢或不愿出租土地部分农民对土地承包经营权流转依然心存顾虑，担心土地一旦流转出去，国家的惠农补贴资金就不能发放到自己手中，可能失去土地这一赖以生存和发展的基本保障[5]。由此可见，“三权”意识还未深入人心。且在土地确权落实之前，农地即便荒着，也不敢让他人耕种。另外，还有一些租地者完成土地流转，只是为了拿到政府相关补贴，甚至租户支付的土地租金还不够出租农民用于修整收回租地的成本，使得惜地农民宁愿撂荒，也不愿意进行流转。5.对撂荒农户缺乏必要的约束和监管机制承包农户对于所承包土地归属权的认识存在误解，认为承包的土地使用权在自己手中，是否种、何时种、种什么完全凭自我意愿，忽略了村集体的利益[6]，而政府部门对撂荒农户缺乏也必要的约束和监管机制。GUOSHILUNCONG｜ 国是论丛 ｜

建议

1.标本兼治，守住十八亿亩红线

十八亿亩耕地是“饭碗端在中国人自己手中”的基本资源保证。建议从三方面加强管控：一是严格管控耕地，防止因城镇化和房地产开发而占用基本农田。二是充分利用十八亿亩耕地，从政策和行政管理上严禁不当弃耕撂荒，每年定期加强督查，落实问责制，遏止农田大面积撂荒。三是加强科学管理，积极推广实用的先进种养技术，培肥地力，加强农田基本建设项目，防止和减少农田污染，持续提高耕地资源的转化效率。2.节本与增效双管齐下，增强农民种粮积极性（1）积极培育农业新型经营主体，设立种粮大户扶持资金和现代农业种粮达人培养基金。在种、收、销等重要环节对种粮合作社、家庭农场及种粮专业农户进行专项补贴，同时继续提高对大中型农机具的补贴力度，鼓励种粮大户购买农业机械化服务，通过规模化、效益化和专业化生产降低种粮生产成本，从农业科技服务到补贴，为种粮大户把薪助火，保驾护航。（2）积极引导种粮大户发展循环种养技术，藏粮于地，藏粮于技。如山东省枳沟镇农民发展的“七位一体”循环种养技术就将果树种植、食用菌栽培、生物饲料生产、畜禽健康养殖、畜禽粪便沼气处理、有机肥生产应用和沼气能源开发应用有机结合，实现了各个环节互补共生、农业资源相互转化；湖南省则在全省推广了稻田综合种养，通过将水稻栽培、水产养殖技术对接和集成，做到一地双业、一水双用、一田双收、粮渔双赢，湖南省南县、大通湖等环洞庭湖集成创新了“稻虾共作”模式，绥宁祁东县等集成了“稻鳅共作”立体种养模式，稻田综合种养既保障了农民的“米袋子”，又鼓起了农民的“钱袋子”。（3）创新财政扶持农业保险的政策工具。建议针对种粮大户，适时研究并推出定制保险产品，在粮食作物的播种、成长、收获及销售等阶段，开发涉农保险新品种，不断提高农业保险覆盖面，最大程度合理规避与分散种粮大户农业生产和市场风险。3.发展多种形式规模经营，防止农田大面积撂荒（1）通过经营权流转、股份合作、代耕代种和土 59

《中国国情国力》2019年第3期

地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营[7]。（2）加大对工商资本的监管力度，防止土地流转价格虚高，给新型经营主体造成压力。完善已流转土地践信履约机制，建立退出机制，妥善化解土地流转纠纷，引导土地规范、有序及可持续流转。（3）鼓励发展“土地流转+务工”模式，龙头企业或农业合作社获得流转农户的土地经营权后，可根据市场需求组织安排生产，投入技术、人才和管理等先进生产要素，快速提高农业产出效益，企业可优先雇佣流转土地农民，使其获取土地出租收益的同时，也可获取劳动报酬收益。（4）在不改变承包经营权的前提下，将每家每户的耕地集中起来，采用“一条龙”托管服务方式，实现统一整地播种、肥水管理、技术培训、病虫防治和机械收获，降低农业生产成本，增加粮食收益。4.加强对撂荒农田的制约管理，把控制撂荒农地纳入村镇干部考核机制

（1）借助村规民约的力量从道德上规范和引导农民正确利用每一分耕地，完善村规章程，成立耕地保障监督小组，使爱护耕地、人人有责的意识深入民心。（2）将控制农田撂荒情况纳入村镇干部考核机制，及时分析农地撂荒的原因，找出症结，切实解决恢复撂荒地生产中的实际困难和问题[8]，制定撂荒地恢复耕种计划，以确保适宜耕种的地块均可进行耕种。（3）落实《土地管理法》第37条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。5.促进农业社会化服务体系建设，着力构建现代粮食产业体系

（1）在农资投入上，对化肥、农药等农资进行集中采购，并与专业农资企业长期合作以获取较大的价格优惠；在耕种收割上，研发推广适合不同类型地块的农业机械，由专业人员统一机械化作业，既缓解小块及偏60

僻农田流转难的局面，也减轻劳动力不足等负担；对粮食生产全流程进行控制，保证粮食品质，与收购企业进行直接对接，解决缺乏仓储设施的难题。（2）粮食主产区应继续鼓励发展与土地流转相配套的农业社会化服务，同时，专业服务还需从生产环节向加工、运输等综合性服务扩展，注重产前、产后服务体系建设。（3）社会组织机构和服务企业应拓展农村订单式托管服务，学习借鉴湖南省益阳市农田谋士现代农业服务有限公司由“九代”服务模式（代育秧、代旋耕、代机插、代肥水管理、代病虫害防治、代机收、代烘干、代存粮、代销售）向“九化”发展模式（专业化服务、区域化布局、集团化结盟、多元化解难、机械化作业、标准化操作、契约化约束、数字化管控、规模化推进）转变；支持与鼓励农业社会化服务经营实体进行类似的探索与创新，促进粮食主产县社会化服务快速发展。参考文献：

[1]李维.我国农村土地抛荒的关键因素研究. 江西农业大学学报（社会科学版），2010，9（04）：58-62.

[2]邾鼎玖，许大文. 农村土地抛荒问题的调查与分析. 农业经济问题，2000，（12）：10-13.

[3]曾凡慧. 粮价上涨背景下的土地抛荒问题探讨. 价格月刊，2009，（01）：24-25、38.

[4]金星. 新土地抛荒的经济学视角. 农村经济，2013，（03）：25-26.

[5]谢勇. 外出农民工的土地处置方式及其影响因素研究——基于江苏省的调研数据. 中国土地科学，2012，26（08）：48-53、59.

[6]吴新慧，孙秋云.社会学视野下的近年农村土地抛荒问题浅析.湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2004，（01）:51-54.

[7]徐莉.我国农地抛荒的经济学分析.经济问题探索，2010，（08）:60-64.

[8]马国忠.土地承包的稳定性和土地抛荒的现实性.农村经济，2008，（07）:43-45.

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2019.03.019 ■ 编辑：齐美娟