社会自治与社会治理现代化

社会自治与社会治理现代化

俞可平*

摘要：本文较为系统地分析了社会自治与社会治理现代化的关系。作者认为，从“社会管理”变为“社会治理”，这是重大的理念转变，必须有相应的体制机制改革和政策调整。在现行的社会政策和社会治理实践中，存在着过分重视政府的社会管理而忽视公民的社会自治的严重倾向，这极不利于社会治理的现代化。要破解社会治理现代化的现实难题，除了推进社会管理体制的改革创新外，还必须大力推进社会自治。作者断定，没有高度发达的社会自治，就难有社会治理的现代化，更难有作为理想政治状态的社会善治。关键词：社会治理 社会自治 国家治理

中共十八届三中全会正式将原先的“社会管理”改为“社会治理”，许多专家学者对此都给予了高度的评价，认为这不是简单的文字变动，而是重大的理念更新。我也是社会治理的积极倡导者之一，并且系统地论述过“社会管理”与“社会治理”的区别。然而，在许多地方官员和基层民众看来，中央文件从“社会管理”变为“社会治理”，并没有带来实质性的体制机制变化，有些改变即使没有新的“社会治理”理念也同样会发生，以致于在一些基层干部群众看来，“社会管理”变“社会治理”只是文字游戏。为什么如此？我认为主要原因是我们在推进社会治理现代化方面还没有很好的破题，从而没有建立起相应的体制机制，也没有及时出台相关的公共政策。

破解社会治理这一新的课题，要从多个方面着手，如治理主体、治理机制、治理方式等，而且由于中国地方的多样性，各地社会治理创新的途径和方法也会有所不同。但是，要完成从“社会管理”向“社会治理”的转变，需要处理好三个方面的关系：一是治理主体的一元与多元的关系，即社会治理不应是党政权力部门一个主体，而应当形成党政部门和企事业单位、社会组织、社区居民多元治理的格局；二是政府的社会管理与公共服务的关系，即政府既要担负起管理社会事务的责任，也要担负起提供基本公共服务的责任；三是政府治理与社会自治的关系，即社会治理并不只是政府对社会事务的治理，还必须有社会自治。

近些年来，从全国各地的社会治理改革实践来看，在公共服务、社会共治和社会自治这三个方面都有一些创新。从我们连续举办15年共八届的“中国地方政府创新奖”和6年共三届的“中国社会创新奖”的3000多个案例来看，相对说来，在公共服务方面的突破性改革最多，在社会共治

*俞可平：北京大学讲席教授、中国政治学研究中心主任

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方面的突破性改革相对较少，而在社会自治方面，则几乎没有突破性改革，而且至今仍然得不到应有的重视。社会自治是社会民主的实质性内容，也是社会治理现代化的必然趋势。没有发达的社会自治，就没有高度发达的社会民主，也难以实现社会治理的现代化。

自从1998年的《国务院机构改革方案》明确提出政府的基本职能是“宏观调控、社会管理和公共服务”后，中央一直把社会管理当作政府的基本职能，并且得到日益强调和重视。也就是说，我们通常所说的社会管理实际上是一种政府行为，是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。所以长期一直奉行“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的十六字方针。十八大报告在十六字方针上，加上了“法治保障”，成为“社会管理”的二十字方针。

其实，一个国家的社会治理状况，既取决于政府对社会生活的管理能力，更取决于公民的自我管理水平。我们要实现良好的社会治理，真正在社会领域实现善治，既需要强有力的社会管理，更需要高度的社会自治。因此，近年来，特别是中共“十七大”和“十八大”以来，中央既强调要加强社会管理，维护社会稳定，又强调要增强社会自治功能，扩大基层民主。到了中共十八届三中全会，中央最终毅然决然地将“社会管理”变为“社会治理”。这一重大的理念转变，反映了中国共产党对管理社会事务方式的重大调整，即从强调政府单方面的社会管理，到政府的社会管理与社会自治的并重。

这一重大的理念转变和执政方式的重要调整，既是推进民主政治的客观需要，也符合社

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会治理现代化的要求。社会管理与社会自治对于国家的长治久安而言，都是不可或缺的。随着民主法治水平的提高和政治文明的推进，社会自治的功能应当得到更大的发挥。政府的社会管理与公民的社会自治，不是相互对立的；相反，它们相辅相成，有机地统一于现代的民主治理，统一于社会治理的现代化。然而在现实生活中，我们在强调社会管理时十分容易有意或无意地忽视社会自治的作用。例如，全国普遍推行的“网格化管理”。我认为，片面强调政府的社会管理而忽视人民群众的基层自治，既不符合党的十八大，特别是十八届三中全会的精神，也与社会主义民主政治和政治文明的发展要求和趋势不相适应。

简单地说，社会自治就是人民群众的自我管理。在目前我国的社会政治生活中，它的主要形式表现为城乡居民自治、社区自治、地方自治、行业自治和社会组织的自治。社会自治对于发展社会主义民主和维护国家的长治久安有着深远的意义。社会自治是人民群众当家做主的最直接形式，是社会主义民主政治的基础，是还政于民的现实途径。社会自治可以最大限度地激发公民的主体意识，调动公民的参政积极性，增强公民的社会责任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治认同和社会团结。社会自治还可以大大减轻政府的社会管理负担，降低政府的行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力。因此，我们必须在加强政府社会管理的同时，着力推进社会自治。

首先，要更加重视社会自治，认清社会自治是社会政治进步的正确方向，是通向无国家、无政党的共产主义理想社会的必经之路。社会自治的程度反映着一个国家政治文

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明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会稳定的基础就越巩固。因此，要从发展中国特色社会主义民主政治、提高党的执政能力、完善基层治理机制、实现国家长治久安和坚持共产主义崇高理想的高度来认识社会自治的重要意义。

其次，要努力增强公民的社会自治能力。社会自治的主体是广大的公民，公民的政治素质和参政能力直接决定着一个国家的社会自治水平。既要尊重公民的政治主体性，相信公民的民主治理能力，也要改善和加强公民意识教育，弘扬公民的民主法治意识、自由平等意识、公平正义意识和权利责任意识。努力扩大公民的政治参与渠道，创造各种条件让公民有机会参与政治生活，锻炼和提高公民的自治能力。

第三，要不断扩大社会自治的范围。改革开放以来，我们在城乡居民自治、行业自治、社区自治等方面取得了重大的成就。特别是广大农村实行的村民自治，是我国民主政治发展史上的重大突破。我们有理由相信，既然基层群众能够治理好一个村，也一定能够治理好一个乡和一个镇。我们应当不失时机地不断推进社会自治，努力扩大社会自治的范围，适时开展乡镇社会自治的改革试验。在我看来，乡镇的社会自治比起农村的村民自治来，对中国民主治理的意义更加重大而深远。

第四，要积极培育社会组织，建设健康的社会主义公民社会。社会自治是人民群众的自治管理，这种自我管理不是无组织的，而是有组织地实现的。社会自治的组织载体，主要就是各种社会组织，而不应当是政府组织。没有一大批高素质的社会组织和一个健康的公民社

会，就不可能有真正的社会自治。改革开放以来，我国的社会组织发展十分迅速，在社会主义现代化建设中的作用日益重要。目前在各级民政部门正式登记注册的社会组织已超过65万，实际存在的社会组织可能超过400万。对于我国的社会生活来说，公民社会已经是一个客观的存在。政府与社会组织不应当相互对立，而应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。

第五，要建立和健全社会自治的各种法规制度。建设社会主义的法治国家已经成为我国政治发展的重要目标，政府要依法进行社会管理，公民也同样要依法实行社会自治。比较而言，在政治系统、经济系统和社会系统这三大系统中，社会系统的法制建设最不完备。社会组织或民间组织管理、社区管理、行业管理等领域还缺少国家的基本法律，例如，我们目前只有《社团登记管理条例》，但没有“社团法”。随着社会自治的推进，我们必须尽快制订相应的国家法律，建立和完善相关的社会自治制度。在社会自治领域，法治要与德治有机结合，但是，即使是德治也必须有相应的章程和规范，没有约束性的规范，德治就会变成人治。

总而言之，从国家治理的角度看，政府的社会管理和公民的社会自治，是相辅相成的两个方面。仅仅加强社会管理，即使做得最好，至多也只能有善政，而不可能有善治。善治是政府与公民对社会生活的共同治理，是社会治理的最佳状态。善治意味着，即使政府不在场，或政府治理失效，社会政治生活也依旧井然有序。从这个意义上说，没有高度发达的社会自治，就难有社会治理的现代化，更难有作为理想政治状态的社会善治。

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Social Self-governance and Modernizing Social Governance

YU Keping

Abstract: The article analyzes systematically the relationship between social self-governance and modernization of social governance. The author argues that it is an important conception innovation to replace officially the political term \"social management\" with \"social governance\". However, new conception of social governance needs new institutions and mechanism in practice. According to the author, it is an obvious shortage to overemphasize government's role while to overlook citizen's self-governance in reality. Both reform in social management and social self-governance are required to push forward further more for modernizing social governance. The author concludes that there would be no modernization of social governance and good governance without advanced social self-governance.

Key Words: Social governance, Social self-governance, National governance

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