分税制改革

分税制改革

关键词：分税制 土地财政 综述

地方政府对分税制改革采取的重要应对措施之一为：以土地相关收入，如土地出让金收入和土地税费收入等作为地方政府重要的财源，该措施被称为“土地财政”。这种以地生财的政府行为既产生一些正面效应，如缓解了地方政府财政资金短缺的困难；加快了我国城市化的发展进程。又产生一些负面效应，且更为明显：如当前的房价过高与此相关；在征地过程中农民利益受损；带来了巨大的财政风险和金融风险等。土地财政问题及其带来的风险已经开始令世人警醒和反思。近几年来，许多学者已经对土地财政的相关问题进行了卓有成效的研究。对这些研究成果进行梳理和提炼对于彻底解决土地财政问题具有重要的意义。

在中国知网—中国期刊全文数据库（以下简称全文数据库）中以“土地财政”为主题进行搜索有记录250条（1999-2010年）（本文如无特别说明，检索的时间跨度均为1999-2010年）；以“土地财政”为关键词的搜索记录为70条；以篇名中包含有“土地财政”为条件进行搜索，共有记录97条，且几乎均是2004年以后发表的文章。据笔者的收集，标题中含有“土地财政”的著作只有一本—《中国土地财政制度改革研究》（作者为朱秋霞，出版于2007年）。在全文数据库中以“物业税”为关键词检索共有记录1495条；以“房地产税”为关键词进行检索共有记录740条；以“土地出让金”

为关键词检索有记录627条。与“土地财政”相关的著作近几年也出版了一些，但大都未对“土地财政”问题进行系统的研究，而只是在书中一些章节中略有涉及。从上述检索的相关数据看，对土地财政的相关研究，如土地出让金、物业税、房地产税等的研究比较多，有较强针对性（主要指以“土地财政”为篇名的）的研究并不多见。国内“土地财政”问题的研究者几乎全是经济学者，其局限的领域也基本为经济学，更确切地说是财政学。

根据笔者掌握的现有资料，关于“土地财政”问题的研究主要包括以下方面的内容。 土地财政的概念

绝大多数学者对土地财政都没有作精确的界定，大多数文献对该词的界定都采取了一种描述性的方式，而且对土地财政概念的认识也并不统一。朱秋霞（2007）认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。刘守英等（2005）认为“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的土地财政。陈国富等（2009）认为：在一般意义上，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国的语境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。董再平（2008）指出：土地财政是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的

财政收入主要依靠土地运作来增加收益。有学者认为：土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为（程瑶，2009）。还有学者指出，从狭义上看，土地财政就是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，以此作为地方政府财政收入的重要补充。从广义上看，除土地出让金以外，土地财政还包括与土地有关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等收入（黄燕芬等，2006）。 土地财政的收入形式

土地财政的收入形式，也有学者称之为土地财政实现财税收入最大化的途径（程瑶，2009）。岳桂宁等认为，土地财政作为我国地方政府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法，其主要形式有：通过出让土地获得土地出让金收入；以对工业开发用地实行低价甚至免费使用的方式招商引资，以期获得的企业进入后的税收；以大拆大建的方式进行城市扩张，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入。蒋省三等（2006）认为土地财政的收入形式有两种：一是城市扩张带来的以房地产业为主的税收收入，二是土地出让收入。董再平（2008）则认为，地方政府土地财政的收入形式是：通过出让土地获取土地出让金；通过发展建筑业和房

地产带来相关税费收入的增加；以土地为抵押获取债务收入。 土地财政的影响

土地财政的影响可理解为土地财政引发的风险或土地财政带来的效应。中国社会科学院发布的《2007年：中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出土地财政存在着以下五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行政腐败风险（黄燕芬等，2006）。岳桂宁等（2009）认为土地财政有双重效应：正效应和负效应。正效应表现为增加了地方政府可支配财力，促进了地方城市化的进程。负效应表现在，浪费土地，造成农民失业；推高房价，加剧城市居民购房困难；积累财政、金融风险。赵国玲（2008）认为 土地财政的正外部效应为政府自身利益最大化，促进城市化进程的加快。负外部效应为农民“失地”又“失业”和地方政府“届际”之间的不公平。程瑶（2009）认为土地财政暴露了一些制度缺陷：如寻租问题；土地资源利用的代际不公问题；土地资源配置效率问题；收入分配公平问题，财政风险问题。上述对土地财政的影响的阐述更多的是定性分析，杜雪君等（2009）则采用实证分析的方法得出结论：土地财政对经济增长存在显著的正影响。 土地财政的成因

中国社会科学院发布的《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书认为：土地财政形成的原因为地方政府财权与事权不相匹配、土地市场管理的不规范、地方政府的短期行为（黄燕芬等，2006）。

有学者认为土地财政的成因为：现行税制的制度性缺陷；土地出让金的诱惑；与土地相关的其他收费的诱惑；政府对建设用地一级市场的垄断；政府背景贷款的诱惑（岳桂宁等，2009）。有学者认为土地财政产生的原因是：现行财政体制不合理；现行土地制度有缺陷；土地资源的配置权过于集中；农民话语权缺失；监督失范（崔艺红，2008）。程瑶（2009）认为土地财政的成因是：财力与事权失衡；土地权益机制存在缺陷；激励约束机制不健全。董再平（2008）认为土地财政由现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入、现行土地制度的缺陷、土地收益现有分配机制助长了土地财政等原因导致。

对有关“土地财政的成因”的文献进行分析可以发现，学者对土地财政成因的分析不尽相同，但学者们列举的原因中至少有两点是共同的：一是财政体制的不足，二是土地制度的缺陷。 土地财政问题的解决策略

中国土地勘测规划院地政研究中心认为应从体制上消除地方政府过度土地财政，具体而言有以下途径：结合政府职能转换，完善预算制度；强化土地融资管理，规范地方政府土地融资行为；改革完善土地税费制度，将征收重点逐步转向“占有性收益”；建立健全分级国有资产管理体系将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。有学者指出应从以下方面着手解决土地财政问题：合理划分中央与地方的事权与财权；完善土地税收体系；完善土地收益分配制

度；积极防范政府性质土地融资风险；发行市政债券，增加地方建设资金来源渠道（岳桂宁等，2009）。崔艺红（2008）认为遏制土地财政问题的法律对策可以概括为：建立和完善与事权相匹配的地方财政体制；在尊重和保障集体土地所有权的基础上改革农地征收制度；政府退出征地博弈；依法管理土地出让收入；加强对土地出让金征收和使用情况的法律监督。

此外，与土地财政密切相关的专题研究同样引起经济学者们的高度关注。例如土地出让金的相关问题—其性质、作用以及出让金制度的改革；土地税收的相关问题；物业税的制定、财政分权问题等。 因土地产权制度的截然不同，国外学者对中国语境下的土地财政问题的直接研究至今尚未搜索到。tiebout（蒂伯特）、musgrave（马斯格雷夫）、oates（奥茨）、fischer（费雪）以及钱颖一等对土地财政问题所涉的一些专题如财政联邦主义、财产税等的研究对本选题的研究具有一定的借鉴意义。日本学者北野弘久（2009）的《日本税法学原论》中“地方财政权”一章也涉及本选题的一些方面。我国台湾学者焦祖涵所著的《土地法释论》中涉及土地税的相关内容；葛克昌（1996）、黄俊杰（2004）等学者也对地方的财政权有过一些论述，但直接针对土地财政问题的论述尚未发现。从文献的整理现状来看，土地财政问题是真正的“中国”问题，国外及我国台湾学者对此均没有深入地研究。

参考文献：

1.朱秋霞.中国土地财政制度改革研究.立信会计出版社，2007 2.刘守英，蒋省三.土地融资与财政和金融风险—来自东部一个发达地区的个案.中国土地科学，2005（5）

3.陈国富，卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政—一个法经济学视角.南开学报（哲学社会科学版），2009（1）

4.董再平.地方政府土地财政的现状、成因和治理.理论导刊，2008（12）

5.程瑶.制度经济学视角下的土地财政.经济体制改革，2009（1） 6.黄燕芬，李程，张坤.土地出让金与土地财政现状及改革.载于汝信、陆学艺等主编：2007年中国社会形势分析与预测，社会科学文献出版社，2006

7.岳桂宁等.我国地方政府“土地财政”问题研究.开放导报，2009（3）

8.蒋省三，刘守英.土地财政的缘由与风险.新青年·权衡，2006（3）

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11.崔艺红.土地财政的法律终结.中国物价，2008（6） 12.中国土地勘测规划院地政研究中心.从体制上消除地方过度

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18.葛克昌.国家学说与国家法—社会国、租税国与法治国理念.台湾月旦出版公司，1996

19.黄俊杰.纳税者权利之保护.北京大学出版社，2004