治理

“治理”(governance)与“统治”

首先，最基本的区别是：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

再次，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家。而治理所涉及的对象则要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。

治理与新公共管理的关系

相似处：

（1）发展新的控制工具及责任。治理与新公共管理之间的共同特质在于改进民选官员的角色。两种观点都主张限制民选官员或官僚的控制权力，代之以具企业精神的管理者，并主张以“利害相关人主义”与“消费者选择”替代传统的责任管理

（2）减低公、私部门二分观点的重要性。治理与新公共管理均认为传统公共行政过度强调公、私部门之间的差别，以致孤立于公民社会之外

（3）强调竞争。强调竞争的目的在于提升公共服务的效率与敏感性。将竞争引入公共服务是新公共管理的核心概念。相较于新公共管理，治理则较着重于整合公、私部门的资源面向，而非公共组织内部的竞争机制。

（4）强调产出控制而非输入控制。相较于传统公共行政强调输入的控制机制，治理与新公共管理较重视公共服务的产出结果。

（5）设计用来掌舵的新工具与技术。新公共管理与治理均重视掌舵的概念。

不同点

（1）对公共服务意涵的界定不同。治理认为公共服务是公共利益的延伸与落实，其性质不同于私人所提供的货币或服务。新公共管理则主张，公共部门与营利部门所提供的服务，其差异仅在于产品性质的不同而已。

（2）着重面向的不同。治理较重视过程，而新公共管理则较重视结果。

（3）理论层次的不同。就理论的层次而分，治理属于政治理论，用以描述国家与社会之间所形成的特定交易关系。至于新公共管理则属于组织理论的一环。

（4）对于政治控制的差异观点不同。治理仍重视政治控制的事实，主张应在相当政治控制的情形下维持公共部门的发展，并发展出能够维持政府行动能力的策略。新公共管理则主张以公共服务提供者－消费者之间的关系取代传统的行政管理模型。

（5）意识形态的差异。相较于新公共管理具有浓厚的新右派意识形态色彩，治理较不涉及明显的意识形态色彩。

政策网络理论的兴起

1、卡赞斯坦 1977年在《权力与财富之间 》首次提出“政策网络”一词，指出，资本主义国家并不会将强制力强加给非国家行动者，反之会寻求其合作并建立一个相互依赖的关系。

2、“铁三角”概念的提出

20世纪60、70年代开始，一些美国学者强调要研究在政府、官僚机构和利益团体中个人之间的的常规化联系。有学者在研究政策过程时发现，那些政府官员、国会议员与利益集团在决策过程中通过各种行为形成了密切的、排他的合作关系，罗威形象地称之为“铁三角”（iron triangle）。

3、“亚政府”（sub-system）概念的提出

4、瑞普雷和弗兰克林发展出“亚政府”（sub-system）理论。两位学者认为，基于共同利益、态度的个人或团体在政策过程中相互提供资源或支持，并借助例行决策机会来支配政策制定以达成各自目标，俨然形成了一个“亚政府”，甚至是“机构俘获”现象。

5、政策共同体（policy community） 概念

英国学者理查森和乔丹提出了政策共同体（policy community）的概念，借用社会学中的网络分析概念来研究英国压力集团活动，发现英国政策制定主体的特点是由公职人员与生产者组织交织而形成的“政策共同体”。每个政策共同体由不同的组织化团体组成，公共政策就是在不同政策共同体中通过政府部门与利益团体之间的持续互动而制定的。

乳业标准之争

中国乳制品工业协会的上级主管是原轻工部，而中国奶业协会由原中国乳业协会与原中国奶牛协会合并而成，在业务上属农业部主管。有知情人士透露，长期以来，由两大协会统领的两大乳业势力之间分歧严重。形成了“城市型乳业”和“基地型乳业”(代表企业伊利、蒙牛等)两大派系的分庭抗礼。

规制俘虏理论

规制俘虏理论认为，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。

卫生部食品安全综合协调与卫生监督局副局长陈锐指出，与以往乳品标准比较，乳品安全国家标准有以下特点：一是以食品安全风险评估为基础，在制定过程中广泛听取意见，确保了标准的科学性；二是突出与人体健康密切相关的限量规定，体现了标准的强制性；三是整合了食品卫生标准、质量标准、农产品质量安全标准以及行业标准中强制执行的内容，体现了标准的统一性；

四是符合中国国情和产业实际，注重可实施性，并精简了乳品安全国家标准文本内容和格式，明确标准的统一归口解释部门，体现了标准的权威性和可操作性；五是参照国际食品法典委员会标准，系统修订微生物指标，按照国际通用原则改进了微生物的采样方案，与国际标准的要求相一致。

“中国式过马路”切忌“运动式”治理

新华网北京４月１８日电（记者涂铭）近日，包括北京在内的多个城市都高调宣布将对“中国式过马路”进行治理。“新药”能够根治“沉疴”仍有待观察，但毋庸置疑的是，要铲除“中国式过马路”这样的“城市牛皮癣”，寄希望于一场运动式的治理是不现实的。

近些年来，各地处罚“中国式过马路”的新闻频频见诸报端，但却无一避免地成为“断头新闻”。对此，北京德润律师事务所合伙人刘家辉表示，“运动式”的治理，意味着闯红灯今天可能受罚，但明天可能不会，这种不确定性既伤害了法律的严肃性和权威性，更不利于公众规则意识的建立。

运动式治理

由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握的政治权力发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的群众参与的治理过程，它是运动式治理主体实现特定目标的一种治理工具。

特点

1、最大特点式暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败。大多式间歇的、短期的。

2、运动式治理往往发生在组织环境突变的情形下，如重大灾害、危机（非典）。常常是在政策发生重大变动但常规机制未能适应的情形下。

3、运动式治理常常采用大张旗鼓、制造舆论声势、全面动员的形式。运动式治理的要害是叫停原有的常规机制，打断其惯性和节奏。

4、运动型机制的作用之一，是对在国家政策执行过程中各地方政府表现出的灵活性的纠偏和规范边界。

运动式治理的内在局限性

1、运动式治理弱化法律权威。这种治理方式，不但助长了治理主体的选择性和随意性，也容易使群众对国家机关的行政能力、信用产生怀疑，甚至激起群众的暴力抗议行为。同时，运动式治理在治理过程中把临时政策异化为法律来执行，有些时候还在执行的时候背离法制，这就与长久生效的法律原则相违背，损害了法律的稳定性和权威性。

2、运动式治理强化投机心理。在实行运动式治理前，主管部门一般都要大造声势，这使治理客体提早毁灭证据，暂时停止违法违规行为，助长了不法之徒的投机心理。

3、运动式治理损害社会公正。在实际执行过程中，运动式治理往往采取“一刀切”的强制手段，忽视治理客体的多样性，可能对弱势群体造成额外伤害。毫无疑问，运动式治理只注重治理有效性的理念是不适应社会发展的，政府必须寻求政治合法性的支持，这就

必须实现政府治理模式的转型。

运动式治理的治理

1、稳步推进政治体制改革，致力于建设长效制度治理机制。现代化历史基本上是一个“观念引导变革，模仿推动变革”的过程。治理模式的转型必然要求在政治体制上进行改革，重塑服务理念。

2、有效推动政治经济协调发展，着力完善社会主义市场经济体制。完善的市场经济是制度式治理的基础。在当前的市场经济条件下，市场行为自身具有自发性、盲目性和滞后性的缺陷，扰乱了市场经济秩序。这就要求政府有限、有效地干预市场，彻底打破地方保护主义，依赖制度创新和制度改革，实现资源的优化配置，确保治理过程中的执行力，从而压缩权力寻租的空间，达到完善市场体系的目的。

3、积极建立社会监管机制，努力促进政府与民众互动治理。任何治理方式都依赖人的主观能动性。制度的有效执行需要提高国民的文化素质。只有公民真正参加政治社会事务的管理，才能在行为上规范自己或他人的言行，减轻政府治理负担。

4、广泛传播政治民主意识，大力树立人民民主法治意识。“民主制是一种政治系统，该系统为定期更换政府官员提供合乎宪法的机会，并允许尽可能多的人通过在政治职位竞争中进行抉择以影响重大决策” 。只有发展民主意识，才能完善人民民主制度。民主意识发展需要社会价值观的引导。每个有序社会都有人们在共同价值基础上发展起来的价值观，这种共同价值观构成社会核心价值体系，它是形成和改变社会制度的决定因素，是这个社会从产生

政府流程再造的含义

•运用现代管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的信息技术，把政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考与重新设计,以使政府的政府行为成本、政府的公共物品与支出、政府的服务质量、政府效能与效率都具有可量化的苛刻的标准，最终达到政府行为、业务流程的剧烈性改变。到巩固的标志。

政府业务流程再造的核心思想

•反思传统行政组织业务流程的弊端，运用网络信息技术摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破行政组织内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划化、串行化、部门分散化、文件式工作方式向动态化、并行化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以解决问题为目的的业务流程模式，改进公共管理的质量，提高公共服务的效率。

•坚持：以公众为出发点、以流程为中心、注重节约成本和提高效率、强调应用系统的观点和网络信息技术。

政府业务流程再造的特征

（•1）政府流程再造是一种系统的、综合的提高政府部门绩效的方法，它不是纯粹的网络信息技术解决方案，而是网络信息技术的使用与政府改革的有机结合。

（2）政府流程再造就是要通过再造政府组织结构、打破条块分割体制和部门界限，来建立虚拟政府。

（3）（3）政府流程再造强调对现代网络信息技术的应用

（4）（4）政府流程再造十分重视顾客的需求，重视公众和利益相关者。

政府业务流程再造的基本原则

政府的管理、决策与事务性工作分开

清理、整合

简化中间管理层，扩大授权，追求成果

按自然顺序排列流程步骤

流程具有柔性

建立共享目录体系，实现资源共享

政府流程再造带来的变革

•政府流程再造的基本思想是以公众为中心，以“一站式”电子公众务为目标，以“服务链”为纽带。“服务链”是政府业务流程再造的核心。

•政府业务流程再造后将在三方面发生变化：

政府办事模式

政府监管模式

资源共享模式