维普资讯 http://www.cqvip.com 第２８卷第４期 ２ ０ ０ ７年８月 衡阳师范学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｎｇｙａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｎｏ．４Ｖｏ１．２８ Ａｕｇ．２ ０ ０ ７ 我国政府对商业银行监管的回顾与现状分析 吴越 ，吴倩。 （１．衡阳师范学院；２．衡阳市委党校，湖南衡阳４２１００１） 摘要：我国政府对银行的监管始于ｌ ９８４年。当前，我国政府对商业银行实行监管的部门或机构主要有：银监 会、中国人民银行、财政部门、审计机关等，其中，以银监会为主要监管主体。 关键词：商业银行；银行监管；政府监管 中图分类号：Ｆ８３０．３３ 文献标识码：Ａ 文章编号：ｌ ６７３一ｏ３１３（２００７）Ｏ４一ＯＯ６Ｏ～Ｏ３ 作者简介：吴越（１９７９一），女，湖南衡阳人，会计师，硕士，从事会计学、经济学研究。 政府对商业银行的监管是指政府监管当局依据国家相 设立。２００２年２月，中共中央、国务院召开第二次全国金 关法律法规，借助一系列监管指标体系，通过现场或非现 融工作会议，提出金融监管是金融工作重中之重。２００２年 场监管对商业银行的信息资料等进行收集、整理和综合分 ９月１８日《商业银行内部控制指引》的颁布，表明强化商 析，以对商业银行的经济活动、行为及相关方面进行监督 业银行的内部控制已得到了高度重视。 和管理的一种制度或一个过程。 ２００３年４月２８日，我国成立了银行业监督管理委员 一、我国政府对商业银行监管的历史回顾 会（以下简称“银监会”）。至此，我国独立的银行业监管 建国以来到１９８４年，我国实行的是大一统的人民银行 机构得以建立，银监会、证监会、保监会分工明确，互相 体制，没有监管当局，没有监管对象，也没有监管法律法 协凋的金融分工监管体制在我国形成。２００３年１２月２７ 规，因此，这一期间基本没有现代意义上的银行监管一 。 日，十届人大常委会第六次会议通过了《银监法》，并于 １９８４年我国形成了包括中央银行和专业银行的二元银 ２００４年２月１日起施行。《银监法》的出台明确了银监会 行体制，由中国人民银行行使中央银行职能，履行对银行 的法律地位，将国际、国内多年监管形成的重要理念通过 等金融行业的综合监管。１ ９８６年１月７日国务院颁布《中 法律固定下来，建立了一套监管银行业的国家标准，是中 华人民共和国银行管理暂行条例》，这是我国第一部有关银 国银行发展史上具有历史意义的一件大事 一。 行监管的政策规定，主要对市场准人方面进行了规定。 二、我国政府对商业银行监管的现状分析 １９９３年１２月２５日，国务院公布《关于金融体制改革 当前，我国政府对商业银行实行监管的部门或机构主 的决定》，形成了我国分业监管体制的政策基础。１９９５年， 要有：银监会、中国人民银行、财政部门、审计机关等。 《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布，首次以周家法 １．银监会对商业银行的监管 律的形式赋予了中国人民银行金融监管的职权。随后，中 我国银监会是直属国务院的监管银行的专门机构，成 国人民银行颁布《贷款通则》，并召开银行业经营管理工作 立于２００３年４月２８日，其监管地位是通过法律明确下来 会议，提出把工作重心转移到以银行风险监管为核心的系 的。《银监法》第二条规定“国务院银行业监督管理机构负 统性监管和依法监管上来。１ ９９８年１月１日起，中国人民 责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”； 银行对所有商业银行实行完全的资产负债比例管理。从 《商业银行法》第十条规定“商业银行依法接受国务院银行 １９９８年到２００３年初，中国人民银行对银行业的监管是按 业监督管理机构的监督管理……”［＝３ 。 照银行的产权性质分设监管部门，即依照国有银行、股份 （１）我国银监会的组织机构设置。银监会目前设主 制银行、信用合作社、非银行金融机构和外资银行来分别 席一人，副主席四人，纪委书记一人，主席助理二人。内设 收稿日期：２ＯＯ７～Ｏ４—１５ 基金项目：衡阳市社会科学基金项目“政府对商业银行进行会计监管问题的研究”（２００６一ＨＹＳＫＪＪ－－ＹＢ－－００７）。 ６Ｏ 维普资讯 http://www.cqvip.com ２６个职能部门及事业单位。２６个职能部门中有６个是监管 业务部门，分别按监管对象的不同来划分（见表１）。 表１ 银监会主要业务部门监管对象划分 监管业务部门名称 监管对象 银行监管一部 负责监管国有商业银行 银行监管二部 负责监管股份制商业银行、城市 商业银行和城市合作信用社 银行监管三部 负责监管外资银行 银行监管四部 负责监管资产管理公司、政策性 银行和邮政储蓄银行 负责监管信托投资公司、财务公 非银行金融机构监管部 司和金融租赁公司等非银行金融 机构 合作金融监管部 负责监管农村信用社和农村商业 银行 资料来源：银监会网站 银监会在各地方设派出机构并实行垂直管理，分支机 构一直设到县级。银监会的人员主要来自中国人民银行的 原监管部门。 （２）我国银监会的工作目的、职责和监管理念。我国 银监会的主要职责是：依照法律、行政法规制定并发布对 银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则；依 照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则； 对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监 管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价 银行业金融机构的风险状况；对银行业金融机构的业务活 动及其风险状况进行现场检查，制定现场检查程序，规范 现场检查行为；对银行业金融机构实行并表监督管理；会 同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突 发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措 施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件；负责 统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照 国家有关规定予以公布；对银行业自律组织的活动进行指 导和监督；开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作 活动；对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和 其他客户合法权益的银行业金融机构实行接管或者促成机 构重组。 我国银监会提出了“管法人、管风险、管内控、增强 透明度”的四大监管新理念。法人监管即必须坚持法人监 管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解； 风险监管即必须坚持以风险为主的监管内容，努力提高金 融监管的水平，改进监管的方法和手段；内控监管即必须 注意促进金融机构风险内控机制形成和内控效果的不断提 高；透明度监管即必须按照国际准则和要求，逐步提高监 管的透明度。 （３）我国银监会的监管立法及规章制度。我国银监会 成立后，在总结中外银行监管经验教训的基础上，立足国 情，借鉴国际通行做法，特别是《巴塞尔有效银行监管核 心原则》，起草或出台了一些急需的规章制度，最重要的有 《银监法》，另外还有不少突出了监管这一核心内容和要求， 如《商业银行资本充足率管理办法》、《银行业监管统计管 理暂行办法》、《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》、 《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《商业银行内部 控制评价办法》、《农村信用社不良资产监测和考核办法》、 《商业银行风险监管核心指标（试行）》等。 （４）银监会监管的方式。银监会监管其主要的或者基 本的两种方式是现场监管和非现场监管。第一，现场监管。 也称现场检查，是指由监管当局指派具备相应专业知识和 监管水平的人员组成检查组，深入被监管对象，按照统一 规范的程序，带着明确的检查目标和任务，通过实地审核、 查看、取证、谈话等具体方法，对其会计活动和行为进行 实地检查的形式。现场监管的内容一般包括合规性检查和 风险性检查两个大的方面。目前我国的现场监管在风险性 监管方面的作用尚不明显。现场监管可避免非现场监管中 可能的不足，尤其在对商业银行内控的监管上更具优越性， 但其对人力、物力和执行时间的相对高耗费使这一监管方 式具有局限性，必须与非现场监管结合使用，并应积极利 用其他外部监管成果，如注册会计师的审计意见等，来提 高现场监管效率，减少监管成本。第二，非现场监管。非 现场监管是指被监管单位按监管当局的要求定期或不定期 报送各种报表资料，监管部门通过对这些报表资料的整理、 审查和分析，对商业银行会计活动进行监管的方式。报表 资料应包括商业银行的会计报表（资产负债表、损益表及 附表、现金流量表）、管理报告、业务报告和统计报表等。 非现场监管通过对数据资料的分析与审查能及时反映商业 银行的会计风险，并对重要情况做出信息反馈，也为现场 监管提供了依据和重点。但非现场监管不能有效实现内控 监管，还受到被监管机构报送资料真实性、完整性与否的 限制。因此，非现场监管的局限性也要求加强现场监管和 非现场监管的协调配合。二者在整个监管过程中应相互调 节、相互补充，非现场监管为现场监管提供向导，现场监 管为非现场监管提供具体证据，最后共同形成结论或建议， 实现监管的连续性、统一性和有效性。 综上所述，我国银监会在明确风险监管重心、努力改 进监管方法、积极完善监管法规、大力加强监管力度等方 面的努力和成绩是有目共睹的。但另一方面，我们也应看 到非现场监管手段使用不足、监管人员素质和水平参差不 齐、监管容忍度过宽、监管制度不够完善等方面的问题。 尤其是从监管的角度来看，我国银监会还未真正认识到监 管的重要性和相对独立性，对其重视不够。 ２．中国人民银行对商业银行的监管 在１９８４－－２００３年初的这２０年间，中国人民银行一直 代表我国政府履行着对商业银行实行监管的职责。１９９５年 颁布的《中国人民银行法》更是从法律的高度确立了中国 人民银行的这一监管地位。 ２００３年４月，银监会成立。有关金融监管职责调整 后，人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策、 维护金融稳定、提供金融服务”。但同时，也仍然赋予人民 银行对商业银行等金融机构进行监管指导的权力和建议权。 如《中国人民银行法（修正案）》第三十三条规定“中国人 民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建 议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查 监督”；第三十四条规定“当银行业金融机构出现支付困 难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民 银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监 督”；第三十五条规定“中国人民银行根据履行职责的需 要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利 润表以及其他财务会计、统计报表和资料。中国人民银行 应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督 管理机构建立监督管理信息共享机制”Ｅ３ ３。 ６】 维普资讯 http://www.cqvip.com 由此可见，虽然中国人民银行已不再是对商业银行实 审计、中间业务审计、资金融通业务审计、联行清算业务 行监管的最主要政府主体，但仍是我国政府对商业银行实 审计、筹资及投资业务审计、其他业务审计和财务会计报 行监管的主体之一。 告审计 其中，会计报表审计是关系到商业银行资产、负 ３．财政部门、审计机关对商业银行的监管 债和损益真实性、合规性以及各项考核、监管指标完成情 （１）财政部及地方财政部门对商业银行的监管。《会计 况的关键环节，是对商业银行财务审计的出发点和归属ｎ］。 法》第三十三条规定：财政、人民银行等部门应当依照有 财务会计报告审计主要采用分析性复核的方法进行。 关法律、行政法规的职责，对有关单位的会计资料实施监 由此可见，我国审计机关对商业银行的监管也是通过 督检查。 与银监会的主从协凋模式来实现的，即以银监会监管为主， 我国财政部对商业银行的监管主要表现在两个方面： 而国家审计机关只对商业银行的财务收支等情况进行监督。 一是财政部会计司对银行业会计和财务制度的制订和修改。 与银监会对商业银行的连续性监管不同，我国审计机关对 早在１９９５年，财政部就印发了《企业会计准则第Ｘ号一一 商业银行的监管是非连续的，一般是一年一次。近几年来， 银行基本业务》（征求意见稿）。２０００年，财政部会计司考 四大国有商业银行一直是金融审计工作的重点。从１９９９年 虑到金融企业经营的特殊性，决定制定金融企业会计制度。 开始到２００１年，审计署就对四家国有商业银行进行了第一 ２００１年，《金融企业会计制度》发布，并于２００２年１月１ 轮的全面检查。而从２００２年开始的第二轮，先后将建行、 Ｅｌ开始暂在上市的金融企业实施。可以预见的是，随着我 工商银行等国有商业银行列为重点审计对象。如２００３年， 国商业银行股份制改革的深入和完成，在不久的将来，《金 建设银行被审计署揭出了两类主要问题：一是隐瞒收入、 融企业会计制度》将在所有商业银行中全面应用。这对统 盈亏不实，私设“小金库”等问题；二是违规放贷，违规 一监管标准，提高银行业会计信息整体质量意义重大。二 签发及贴现承兑汇票、高息揽存和违规拆借。 是财政部金融司对商业银行财务收支的真实性、合法性及 从以上对我国各个政府监管部门对商业银行监管情况 效益性进行检查监督，并根据检查结果提出相应处理意见 的具体介绍可以看出，他们的监管职能都是通过法律、法 或作出相应处理决定。我国财政部金融司的职责有：拟订 规明确规定下来的，体现出独有的强制性和权威性。尤其 银行、保险、证券、信托及其他非银行金融机构的资产与 是银监会的监管还制定了专门的《银监法》，更是体现出全 财务管理制度并监督其执行；指导地方金融机构资产和财 面性和专业性。而政府当局对商业银行监管的重视不仅能 务监管工作等。 直接提高政府监管的效率和效果，还能积极发挥其在我国 （２）审计署及地方审计机关对商业银行的监管。《商业 商业银行监管体系中的主导作用，为内部监管、社会监管 银行法（修正案）》第六十三条规定：“商业银行应当依法 的施行创造良好条件。 接受审计机关的审计监督。” 我国审计署金融审计司的职责有：负责审计国家政策 参考文献： 性银行、国有商业银行、国有保险公司、中国国际信托投 资公司、中国光大（集团）总公司及其分支机构和其他中 ［１］韩汉君，王振富，丁忠明．金融监管［Ｍ］．上海：上海 央国有金融机构的资产、负债和损益状况；开展专项审计 财经大学出版社，２ＯＯ３． 和审计调查；指导地方金融审计业务等。审计的依据主要 ［２１萧灼基．２００４年中国金融市场分析与预测［ｃ］．北京： 是《审计法》、《国有金融机构财务审计实施办法》等。 经济科学出版社，２００４． 我国审计机关对商业银行的监管是通过对商业银行进 ［３］中华人民共和国银行业监督管理法、中华人民共和国 行金融审计来实现的，主要是运用一些专门的审计技术与 中国人民银行法、中华人民共和国商业银行法［ｚ］．北 方法，包括内部控制的了解和测试、实质性测试、计算机 京：法律出版社，２００３． 审计技术和多种审计取证方法等。其总体审计目标就是对 被审计商业银行资产、负债和损益的真实、合法、效益性 ［４］中华人民共和国审计署金融审计司．商业银行审计指 实施审计监督 。结合商业银行的业务经营各环节，审计 南［Ｍ］．北京：中国金融出版社，２００３． 机关对商．业银行的审计可分为：存款业务审计、贷款业务 Ｒｅｖｉｅｗ ａｎｄ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｒｅｓｅｎｔ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｔｏ Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ Ｂａｎｋｓ Ｗ（，厂ｙ“ｅ ，Ｗ（，厂Ｑｉａｎ！ Ｈｅｎｇｙａｎｇ Ｐａｒｔｙ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ ＣＣＰ， Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎｅｓｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｅｇａｎ ｔｏ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅ ｂａｎｋｓ ｉｎ １ ９８４．Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ．ｏｕｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｓｕｃｈ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｒｅ— ｓｐｏｎｓｉｂｌｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋｓ，ｔｈａｔ ｉｓ，Ｃｈｉｎａ Ｂａｎｋｉｎｇ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，Ｔｈｅ Ｐｅｏｐｌｅｓ Ｂａｎｋ ｏｆ Ｃｈｉｎａ，Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｐｅｏｐｌｅ＇ｓ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ，Ｎａｔｉｏｎａｌ Ａｕｄｉｔ Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｅｏｐｌｅ’ｓ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｃｈｉｎａ，ａｎｄ ＳＯ Ｏｎ．Ａｍｏｎｇ ｔｈｅｍ，Ｃｈｉｎａ Ｂａｎｋｉｎｇ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｉｓ ｔｈｅ ｍａｉｎ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｐａｒｔ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋ；ｂａｎｋ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ６２