构建乡村民主自治模式的理论前提和现实依据分析

南刚志

[内容提要]党的十一届三中全会后，中国农村逐渐形成了以乡政村治为主要标志的政治发展模式。但是，这一模式是中国农村政治发展模式的初级形态。随着农村社会结构的变迁和村民自治的发展，这一模式在运行中显现出非常严重的问题，模式的优化与创新势在必行。乡村民主自治模式是对马克思主义民主自治理论的继承和创新，是中国共产党人的一贯主张，受到了西方政治文化的推崇。从历史上看，中国农村具有自治的政治传统；从现实看，乡政村治模式已经为乡村民主自治模式奠定了一定基础。 [关键词]乡村民主 自治模式 理论前提 现实依据

改革开放以来，中国农村逐步形成了以“乡政村治”为主要标志的中国特色农村政治发展模式。这一模式是对中国农村政治发展实践的理论抽象，是对中国农村政治发展类型的归纳和总结，是对中国农村政治发展目标与任务、方式与途径的高度概括。改革开放以来的中国特色农村政治发展模式是中国作为一个发展中国家在经济市场化和政治民主化背景下实现农村政治现代化的一种战略选择，是中国在改革开放过程中逐渐发展起来的新政治治理模式。这种政治发展模式不同于西方的农村政治发展模式，显示了独有的特征，积累了丰富经验，是具有中国特色的农村政治发展模式。同时，这一模式是中国农村政治发展模式的初级形态。随着农村社会结构的变迁和村民自治的发展，它在运行中已经显现出非常严重的问题，导致农村政治发展困难重重。于是，农村政治发展模式转换问题开始引起人们的重视。 一、中国特色农村政治发展模式的新走向

20世纪70年代末，农村经济体制变革使原有的人民公社体制失去了存在的根基，政权组织和经济组织一体化的局面被打破。为了适应形势的变化，国家恢复建立了乡政府，并把基层政权止于乡镇一级，在乡镇之下建立村民委员会，村民进行自我管理，逐步形成了乡政村治的治理模式。

纵观改革开放以来的中国农村政治发展实践，仔细分析党和国家推进农村政治发展

的基本思路，以乡政村治为主要标志的农村政治发展模式把发展农村基层民主、扩大农民政治参与、维护农村政治稳定、提升农民政治素质和加快农民组织化进程作为主要任务，意在实现农村基层民主、群众自治、政治稳定和政治平等的价值理念；强调渐进发展方式，即坚持党在农村的领导，遵循自下而上、从边缘到核心的发展思路，围绕着经济建设这个中心任务，在不断试验的基础上实现农村政治转轨；以农村政治制度创新为动力，通过诱致性农村政治制度变迁和强制性农村政治制度变迁相结合的途径推进农村政治进步。这一模式的鲜明特色是仅在村一级实行群众自治，乡镇仍然保留政权性质。 以乡政村治为主要标志的中国特色农村政治发展模式在运行中取得了一定功效，得到了越来越多人的认同，形成了一定程度的“路径依赖”。同时，这一模式的矛盾和问题也逐渐显露出来，致使近年来的农村政治一改以往迅速发展的势头，显现出徘徊的局面。在农村社会调查中，大部分农民对村民民主自治权利的实现表现出极大的怀疑，明确表示农村还是党组织说了算，乡镇政府的意见最关键。这说明以乡政村治为主要标志的中国特色农村政治发展模式已经陷入困境，表现出了“边际效益递减”的趋势。如果继续按照这一模式推进农村政治变革，农村政治发展就会处于锁定状态，因此模式优化的任务必须提上日程。

新模式在坚守已有模式优势的前提下，要有所突破。应该把村级民主自治模式提升为更加成熟、更高层次的民主自治模式，即构建乡村两级民主自治模式。这一模式将使农村政治发展从困境中走出来，达到一种新的境界。因为任何一种民主自治，如果没有上级民主自治的保护，就只能是摆设。俞可平的增量民主理论提出：“中国未来的民主政治改革不能一蹴而就，但也不能裹足不前。这种改革和民主建设，必须在原有的基础上有新的突破，形成一种新的增长，是对存量的增加。”。

中国乡村民主自治模式应该由党领导下的村级民主自治和乡级民主自治共同构成，以村民自治制度、乡镇人民代表大会制度和乡镇民主自治制度为制度支撑，以农村公民社会和农村公民文化建设为社会和文化基础，把民主和自治两个价值目标融合起来，是农村居民根据法律充分享有自主管理农村公共事务和公益事业的基层民主制度，是农村

治理的有效方式。在农村政治发展道路方面，新模式继承中国传统政治中的合理因素，借鉴西方农村政治发展的成功经验，坚持从中国农村实际出发，形成中国特色的农村政治发展道路；在农村政治发展目标方面，新模式在突出农村政治稳定的同时，更加重视农村基层民主、农村自治和政治平等，变村级群众自治为乡村民主自治；在农村政治发展任务方面，新模式保持对农村政治稳定的高度重视，以构建包括村民自治制度、乡镇人民代表大会制度、乡镇民主自治制度在内的农村民主自治制度体系为制度支撑，以建设农村公民社会为社会基础，以培育农村公民文化为精神支持；在农村政治发展方式方面，在继续沿着渐进改革方式推进农村政治发展的同时，实现农村政治发展“质”的提升；在农村政治发展途径方面，在继续坚持国家与农民群众双向政治制度创新模式的同时，加强国家强制性政治制度供给的力量，构建完善的农村民主自治制度体系；在农村政治发展的领导力量方面，在坚持党在农村领导的同时，改变党在农村的领导方式，农村基层党组织要通过民主方式取得和行使对农村的领导权，在宪法和法律范围内活动；在农村政治发展定位方面，在坚持农村政治发展工具意义的前提下，更加看重农村政治发展的价值意义。

二、构建乡村民主自治模式的理论、历史和现实依据

对乡村民主自治这一新的政治发展模式的思考需要从两个方面人手：一个是新模式的理论依据，从而使我们对其可取性进行判断；另一个是新模式的历史和现实依据，即实现的条件，从而获得此种模式的可行性。 1、理论依据

第一，乡村民主自治模式是对马克思主义民主自治理论的继承和创新。在马克思看来，公社是无产者的自治组织，“它是由人民自己当自己的家”。马克思进一步指出：公社应该成为甚至最小村落的政治形式，这就是“农村公社”。在此，马克思对农村民主自治的赞赏态度跃然纸上。在马克思的自治理论中，民主与自治是不可分的，社会主义自治是民主自治，民主自治不仅应该在城市实行，而且应扩展到农村。我国是社会主义国家，民主是社会主义的本质要求，民主的发展必定指向公民对自治的喜爱，因为对

于地方共同体而言，民主意味着公民支配权力，自治关系到一个地方自治体的公民有多少权力可以支配。高度民主发展的结果必然导向高度自治。在农村先行建立民主自治模式，既有利于构建民主自治的坚实基础，又不至于对国家权力构成过大压力。

第二，乡村民主自治模式是中国共产党人的一贯主张。十一届三中全会后，中国共产党人确立了民主政治取向，通过法律法规、政策主张推进民主事业，并表现出对农村基层民主的极大热情和关注。1981年十一届六中全会通过的《决议》指出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。同时，中国共产党人也表达了适时提升农村民主自治层次和水平的愿望。彭真认为，基层群众自治是最广泛的民主实践。“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力”。 2，历史依据

中国农村具有自治的政治传统。中国传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。一方面，传统中国社会资源有限，国家权力抵达村庄的政治成本过高，历朝历代都难以承受。另一方面，乡村社会是礼俗社会，依靠道德力量通常可以调节人们之间的利益关系，维护乡村的正常秩序。20世纪初，清王朝进行乡村制度改革，乡成为基层行政建制，村一级保留保甲制。清朝的这一改革意在建立“地方自治”制度。国民政府建立后颁布了《县组织法》，再次确认了“自治”原则。这些改革虽然没有完全落到实处，但自治的文化传统延续下来。当然，这种自治和我们现在所倡导的自治是有区别的，所谓的乡绅自治和地方自治，不是群众自治，缺少民主的魂灵。但是，这种演绎了千年以上的自治传统无疑为乡村民主自治模式的选择积淀了深厚的文化底蕴，也坚定了人们发展农村民主自治的信念。 3、现实依据

第一，“乡政村治”模式下的乡镇政治体制问题重重。在现行的乡级权力体系中，乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大三者的关系尚未理顺，表现为：乡镇党委权力过于集中，乡镇党委书记大权独揽；乡镇政府职能部门条块分割，乡镇政府管理职能萎缩；乡镇人

大功能柔弱，法定重大权力无法行使；乡镇政权运行不畅，整体功能发挥受到影响。不仅如此，乡镇政治体制还与村民自治制度相冲突，致使村民自治在强大的乡镇权力面前俯首称臣，村民自治陷入窘境。此外，乡镇政府人浮于事、行为越界现象非常严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在200人左右，有的甚至超过600人。人员过多，造成乡镇政府普遍性的财政困难，有的乡镇甚至濒于破产。为了解决这些人员的吃饭问题，乡镇政府越界行使权力，非法谋取乡镇组织和个人利益的现象时有发生。不可否认，现行乡镇体制效率高，易于汲取农村社会资源，为国家现代化作出了，贡献。但是，随着形势的变化，这种体制已经到了必须改革的时候。

第二，我国总体上已经进入工业反哺农业、城市支援农村的新阶段。我国的现代化是赶超型现代化。在现代化初期阶段，国家要调动一切力量以缩短实现现代化的时间，赶上发达的资本主义国家，屹立于世界民族之林。因此，在一定时期，国家把农村社会纳入国家体制之中，以提供现代化所需要的政治、经济资源。然而，目前我国已经进入到工业化中期阶段，工农关系发生了深刻的变化，农业不需要再替工业发展提供积累。农村权力过分集中的政治体制失去了存在的重要前提，农村公民社会建设的要求日趋强烈，建设乡村民主自治模式恰逢其时。

第三，乡村民主自治模式是原有农村政治发展模式的自然延伸。中国是发展中大国，民主的具体模式、发展进程和发展程度，都要受到经济、文化、政治及历史条件的制约。如同民主建设一样，自治的实现需要一个过程。十一届三中全会以后，从我国的实际出发，党和国家选择在农村实行村民自治制度，赋予村民自治权利，把民主与自治结合在一起。经过一段时期的村民自治训练，广大农民对民主和自治的热情增加；农民政治参与中的利益动机正在一步步取代盲目的和强迫的动机；农民逐渐建立了法律意识，开始以法律作为保护自己的工具；农民关心村中的公共事务，同时，也开始关注乡镇与村民利益相关的事务，形成了初步的公共意识。这一切表明，农民已不再满足于在村庄行使民主自治权力，村民自治产生了倒逼效应。村民自治制度从试行到今天已经20多年，从国家、乡镇组织到农民都对民主自治有了深刻认识，对乡村民主自治从制度到程序有

了实践经历。应该说，在“乡政村治”模式基础上建设乡村民主自治模式，是一种既节约政治资本又相对容易获得成功的农村政治发展模式。 注释：

①俞可平《思想解放与政治进步》社会科学文献出版社2008年版第18－19页。 ②③马克思《法兰西内战》人民出版社1964年版第117页，第56页。 ④中共中央文献研究室《三中全会以来重要文献选编》(下册)人民出版社1982年版第841页。

⑤《彭真文选》人民出版社1991年版第608页。

⑥于建嵘《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》商务印书馆2001年版第126页。

来源：《当代世界与社会主义》2010年5期