席酉民李怀祖
郭菊娥
西安交通大学管理学院
摘要：我国高等教育改革与发展处于一个关键时期，建设世界一流大学和高水平大学需要科学规范的大学治理体系。本文分析了我国大学治理面临的主要问题及改善思路，涉及大学与政府、大学与社会、党委领导下的校长负责制、校长行政权力与学术权力、校院系的运行等权、责划分及制衡关系。
关键词：大学治理；资源配置；权力制衡
我国高等教育改革与发展处于一个关键时期，建设世界一流大学和高水平大学是这一时期的重要任务。如何实现这项有历史意义的任务，已引起社会各界的热烈讨论，尽管意见纷纭，但有一点共同的呼声，高等教育管理体制亟待改革。管理体制改革是“治本”，管理体制不改革，经费投入再多，重点扶持力度再大，恐怕仍无济于事。
学术研究界常在“大学治理”这个名称下来讨论大学的管理体制问题。管理领域的“公司治理”（Corporategovernance）在实践中已获得许多的成功经验和理论概括，大学治理（Universitygovernance）的说法就是从公司治理领域移植或延伸而来，它是大学各治理实体的权责划分及其在运作过程中相互关系的安排，图一是我国现行大学治理和管理的机构示意。
教育部校党委校长校辅助决策委员会党群机构校级行政部门院级党委院长院级辅助决策委员会系主任学生社会1
图一我国现行大学治理和管理的机构示意图
说明：“督关系；“
”表示箭尾机构对箭头机构是直接领导关系；“”表示箭尾机构为箭头机构提供信息；“”表示箭尾机构对箭头机构是监
”表示箭尾机构为箭头机构提供服务。
大学治理涉及一系列问题，例如大学决策权和控制权的分配，权力制衡、绩效考核制度和激励机制的设计等。但总体来说，可归纳为大学的外部治理和内部治理两方面的问题，即大学与政府、社会的关系；大学党委领导下的校长负责制及校院系三级规范运转问题。
如图一所示，我国大学现行治理结构是，教育部和省教育厅代表政府直接领导和管理各类大学；社会的各种群体包括校友和学生家长，企事业单位（用人单位）等也对大学起到影响和监督作用，这些都属于大学治理的外部实体。大学内部治理则是在校党委领导下的校长负责制，校长是行政管理系统的负责人，一般行政系统分校、院、系三级，校级设立若干行政管理部门完成校长所交付的各种行政管理工作，副校长协助校长主管相应的行政事务。这里分别就大学内外部的治理结构面临的现实问题及改善思路进行分析。
一、大学与政府和社会的治理关系1．大学与政府
我国大学是在政府的直接领导和控制下办学。举凡校长和领导班子的任命、专业设置、学位设置、招生规模、教员编制、资源配置以及质量评估等，政府的教育管理部门掌握着决策和审批权，大学办学经费主要来自政府拨款。政府直接领导，对大学的发展提供了有力的保障和支持，使近年来高等教育有了迅速发展，在校规模超过2000万人，1998年全日制大学招生108万人，今年已达420万，这种跨越式的发展，都是实施“科教兴国”战略和一系列推动教育发展政策的结果。然而，政府主导型的管理体制却带来了一些根本性的缺陷，阻碍以研究创新和高学术水平为标志世界一流和高水平大学的建设。
首先，大学治理结构中凸显出行政本位、官本位的现象，行政系统的层级观念渗透于大学校园。政府明文规定一些大学的书记、校长享有副部级待遇，副校长、院长等都封以相应的行政级别，学术职称也纷纷向行政级别靠拢，院士按副部级、教授按局级或处级待遇等等。校长享有副部级待遇的条件，至少所在的大学属于综合研究型大学，导致校长和校领导个人的激励转化成对学校规模和大楼建设以及学科齐全的追求。这种追求和全校师生的利益也是一致的，因而能取得大学内部成员的认同，形成每逢大学行政部门处长或副处长以及院长、副院长有空缺，教授和副教授报名应聘者众多。不少有才华的初显成就的学者都乐于兼任或专任行政职务，因为有了行政职务，个人的晋升，各种资源的获取都方便得多。大学内有将211、863等项目称为校院长项目之说。在大学863项目中，有校院长行政职务者负责项目的比例确实甚高，校院长中没有负责863项目的确实甚少。
行政本位、官本位现象导致人们热衷权力的追逐，替代了原本在大学中应有的对学问的
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追索。离开对学问和学术的追求，一流学术大师，一流大学从何而来。
其次，计划经济式的资源配置模式。正因为行政主导型管理，必然导致资源集中分配。国家占GDP总额3%的教育经费由教育管理部门转移支付给各个大学；目前这种支付还缺乏科学规范的方式，而演化成各式各样的工程，如211，863，985等等，都是由上而下按照行政意志设计分配方案和规则。面对这些无偿划拨的资源，各个大学都有极大的动力去运用一切可运用的力量谋求进入这些项目。一方面针对项目准入的规定去准备条件，像有多少重点学科、博士点、以及多少院士、长江学者、海归学者等等。于是每次重点学科、博士点的评议中，盛行着大学校领导相互的串联访问，这已是众所周知的事实。各大学不惜重金，也不管实际需求，争相聘请这些人员，实际工作绩效并不太重要，谋取资格达标却成了第一位目的，目前各大学又有争聘诺贝尔奖金获得者当兼职或名誉教授之势。有位经济学诺贝尔奖金获得者已记不清自己在哪几个中国大学挂名，更不用说能做哪些实事。另一方面，各个大学运用自己的社会资源和亲缘、业缘、学缘、地缘等各种关系去影响和游说资源分配决策者，于是出现各级行政干预，收纳了不应该或不具备条件进入这些项目的大学。各式各样的“寻租”行为在大学系统中也屡见不鲜。
这种计划经济式的资源分配方式，只能是一种“前馈控制”，把精力放在资源分配之前的投入对象挑选上面。制订准入标准、组织申请和各式各样的评审，申请学校更是认真费力甚至不惜“渗水”“包装”“作假”去应对各个准入环节。一旦资源分配完成，大学取得这些资源以后，却缺乏“反馈控制”的力度和手段。资源分配决策部门和享有单位之间有着共同利益的纽带维系，谁都不希望说项目完成情况不好，各级行政部门都希望上一级行政部门对自己的工作绩效有好的评价。大学取得资源以后，心理压力和紧张程度远不如资源谋求的过程。
这种非规范的资源配置，导致大学精力放在繁忙的各类争资源的活动中，眼光短视，造成教授在研究和教育上精力不足；这种不是通过明确大学定位和市场竞争的大学评估制度，诱导学校管理改革就事论事，以各种（甚至不当）手法迎合一些指标，追求当时的不出事或少出事，而没有放开手脚研究怎样培育出有社会责任感、有竞争力的人才的育人模式，对大学育人的长远利益重视不够；统一的证书和招生管理不利于大学分层次合理定位以及品牌的塑造和特色的形成。所以，有必要进一步明确教育部和大学独立法人间的权利划分，并探讨科学规范的资金和资源的配置方式。
再次，大学教育的性质是公益性还是自我投资？大学教育若为公益性，则国家教育投资应该能够保证其正常运行；大学教育若为自我投资，就应明确根据各类学校办学成本规定收费办法，国家应出台具有法律效应的收费规范；大学教育若为公益性和自我投资兼顾，也需要明确规范国家投资比例和收费规范。目前，大学教育性质不十分明确，按公益性对待，国家投资不到位；按自我投资，收费政策不到位；若为二者兼顾，各自的责任不明确和规范。在社会对大学教育需求很大也很迫切的情况下，各类大学几乎一窝蜂地都在新建或扩大校园建设，一方面由于国家投资有限，另一方面其他资金来源如社会捐赠缺乏，从而引发大量贷款和各种方式的乱收费现象。很多学校在贷款时非常清楚学校依靠自己的力量根本无法还
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贷，甚至根本就不打算还贷，即使这样，也不得不靠各种收费还息和维持学校日益增长的运行费用。在学校法人责任不到位和大学教育定位不清以及相应的各种规范未建立前，大学的无约束膨胀和乱收费现象会屡禁不止，甚至会愈演愈烈。因此，急需明确大学教育的定位和出台相应的政策与规范。不应追求靠办大学成为“百万富翁”，而应成为在政府规范的大学投资体系外，“百万富翁”积极解囊资助大学发展；另外，应根据不同大学的知名度和办学特色，有层次的区别对待。
2．大学与社会
社会与大学利益相关的群体有学生家长，校友和企事业单位。
学生家长把培养子弟的意愿和责任付托给大学。大学的主要责任是将他们培养成德、智、体全面发展的人才。学校、家长和政府对于大学生培养都有各自难以相互替代的任务，现在大学出现责任错位的情况，主要是大学承担了过多的经济和社会责任，如大学贫困生救济、物价上涨的生活补贴、学生银行贷款的违约风险损失以及学生一些民事责任。
大学对缴不起学费的贫困生给予资助，对物价上涨给予补贴，体现了大学在维护社会公平和正义上的强烈责任感和使命感，但日益庞大的资助量将占用大学的大量资金和其他资源。况且各大学的资助范围和资助力度差异较大，有悖大学生经济资助的“机会均等原则”和“高等教育的回报率原则”。银行是大学生经济资助体系的金融主体，享受财政贴息50%的优惠政策。推行生源地银行助学贷款为主而不是大学内的贷学金助学贷款为主，这样可以减弱贫困生在大学的心理压力和精神负担，不会损害其自尊。目前急需国家出台有关大学生经济资助的法规和规章，理顺政府、金融机构、大学、家庭（学生）、企事业单位和民间团体等助学主体的关系，界定各自的职责，形成有效的大学生经济资助规范。另外，有必要进一步界定大学、社会、家长和学生的责任范围，以缓解学校的管理压力，使学校将精力真正放在育人方面。
校友和企事业单位应是大学有力的支持者，首先是经费的资助。现在我国高校经费主要靠国家财政性教育经费，而社会捐赠和集资办学经费甚少，2001年国家经费666亿，后者只有17.4亿，社会捐赠在高教经费总额中只占1.4%。美国高校尤其是一些名校相继建立了捐赠基金，1998年度名列美国前三名的哈佛大学，德州大学和耶鲁大学捐赠基金规模达130亿、77亿和66亿美元，2002年耶鲁大学捐赠资金总额达105亿美元，其收入占学校总经费的28%，麻省理工学院预算收入中的拨款，已由上世纪80年代的6%，降至2000年的40%。英国高校捐赠已占经费来源约7%，日本公立高校的私人捐赠占学校总收入的15%，私立高校则高达50%。
社会捐赠不仅增加了大学经费，而且是大学声誉和质量的标志，声誉愈高，培养学生的质量愈高，所取得的社会捐赠愈多。校友、企事业和社会各界所感受到的大学质量和政府制订的质量考核体系并不完全一致，现在大学按照行政质量考核体系，“投上所好“，并非完全按照教学、研究规律去提高质量。社会捐赠将促使大学为了自身的社会声誉而提高教学和研究的质量。大学经费来源的多元化，促进各校形成自身的特色。
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从治理角度来看，社会捐赠也必然促进校友和企事业参与大学的战略决策过程，密切大学和社会的联系。当然，为了鼓励社会捐资，政府要有合适的税收政策支撑。
二、大学的党委、校长与教授的治理关系1．党委与校长的责权界定
无庸讳言，大学内部治理的主要问题是党委领导和校长负责之间没有严格的界定，职责和权限划分不清晰。在实际管理运作过程中，主观随意性大，常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委、行政各行其是，从而有人提出党委、行政一把手要“哥俩好”这一实不得已而为之的口号。事实上，党委常委会和校务会（或校长办公会）常联合议事，重叠议事，这种党委和行政共同决策，共同实施，共同监督评估，看似民主，发挥集体领导作用，实则违背了经过实践检验的决策、执行和监督分离的科学管理原则。不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手治理”。
党委是大学的最高决策机构。党委领导应主要体现在宏观的战略决策和对学校发展中重大事件的决策。例如保证学校办学方向，贯彻执行党的方针政策，决定学校定位，发展规模以及决定学校重要岗位干部等。对一些战术性决策和学术方面的决策，例如学生培养方案制定、学科重组、新专业设置、师资培养等党委可不直接参与，以免“检了芝麻丢了西瓜”。这样，党委可以较超脱地、更有力地行使领导监督和职能，考核行政执行学校战略决策和各项方针政策的绩效。
大学学术人员（教授等）和非学术人员，主要通过大学治理结构上图中所示的各种辅助决策咨询委员会参与大学的各种决策过程，反映和维护大学内各类群体的自身利益。目前大学一般都设有学术委员会教学委员会，财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但缺乏明确的职责和运作程序，许多仍停留在提供信息和咨询的层次上，是行政决策的助手，距离真正参与决策和监督尚远。
2．职业型校长和学术型校长
我国大学校长选拔，非常重视校长的学术地位和水平，由大学者（大专家）来管理大学，似乎一个大学只有院士担任校长才能提升学校的声誉，同时，院士担任校长才体现了对他的重用。学术权威不一定适合担任校长，行政工作影响了个人的学术成就，这是人们通常议论的话题。事实上，现行的选拔方式对校长的管理才能关注不够，决策和执行能力有限，不同程度地影响了大学的健康发展。大学的院长选拔机制过分强调学术能力、轻视管理能力，不仅使不少出色的专家陷入难以驾驭的繁琐事务中，造成资源的极大浪费；而且也影响大学的健康发展，造成更大的机会损失和资源浪费；另外，目前大学各种学术委员会及其成员构成具有很强的行政色彩，校长个人的学术地位，容易形成官本位或个人学术霸权，影响学科发展和资源配置的公平性。
有人将大学描述为“结构化的无政府主义”，这实际上反映了大学主要活动由下向上的基本特点，即学术人员知道该做什么该朝哪儿走，无法像企业或政府那样从上到下进行行政安排，这就决定了大学学术权力的行使应该依赖于学者（即教授）治学。大学学术权力的行
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使应该组织化和制度化，利用各种学术组织进行决策，以真正实现教授治学。即使要突出校长的学术地位，也可以通过设立名誉校长来体现，执行校长应主抓学校的管理。所以，校长的选拔首先应重视其教育行政管理能力，其次才是学术能力；大学的学术管理交由大量的教授组织来管理，并依靠制度来保障，使教授成为学科和学术发展的权威，并参与到学校学术发展和教育的重大决策过程中，对决策的结果享有监督权。这样，不仅可以减轻学术能力和管理能力都很强的校长候选人的选拔难度，也有利于调动教授的积极性和主动性以及学术发展上的公平性。大学应在教授的学术创新过程中，坚持“激励创新，发扬个性，宽容失败，勿求完人”的原则；营造宽松、和谐、竞争、向上的学术氛围。
三、大学的校、院和系的治理关系
目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应。用行政管理方式来规划和安排学科发展，专业设置、人才培养和教学工作，其结果往往和预期目标相差甚远，大学界人士都会有此感受。校领导层陷于繁重的行政管理事务中，整天忙碌，难以将精力放在研究学校发展战略层面的问题和主体工作上。现在一些大学已经提出管理重心下移，探讨改进现有的校院、系之间的治理关系。
1．学院一级参与型的治理模式
大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类的知识之间既有共性，又有其个性，过度集中管理不利于学科的发展，特别在院校合并以后，各学科门类间的差异扩大，学校领导难以具体管理，这样一来大学实行以学院为重点的管理体系是比较适宜的。其实，西方多数大学涵盖的学科门类比我国大学更广，但学院可以说是自主管理，大学领导层对学院事务的干预一般比较少。
学院一级为管理执行的主体，学院本身的治理模式便至关重要。参与型的治理模式，指学院各类利益群体都能有效地参与决策过程。学术人员是治理核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，学生是学习主体，他们都应该在与自己利益关系密切的问题上，对决策过程施加影响。同时，这种模式要充分体现决策、执行和监督分离的管理原则。我国高教法第十条和第十一条对民主管理和学术自由作了相关规定，参与型的治理模式也是从管理体制上落实此项规定的探索。参与型的治理模式应包括健全的决策执行系统，有效的参谋咨询系统和完善的监督反馈系统，院级的组织机构可作如下设想：
（1）决策机构可称为“院务委员会”，学院的重大事项（也仅限重要事项）必须经过院务委员会的讨论和批准。牵涉到院领导个人利益的事项，如业绩津贴的多少，院领导参与上级拨款项目的经费分配等，均需由院务委员会讨论决定，以避免院领导既当运动员又当裁判员的反常现象。院务委员会可由当然委员（如分党委书记，院长），各下属单位代表，教授代表等组成。其中当然代表不得兼任院务委员会领导，院务委员会正副主席不是常设岗位，宜采用交错轮值制，每任一学期，每人任正副主席各一学期（除第一任正主席外）。讨论学
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生工作或与学生利益有关的问题时，应当邀请院学生会正副主席参加。讨论发展规划等重大问题时，还可特邀校外人士参加，以加强学院与社会的联系。院务委员会有向行政领导提出质询的权利。
行政机构（即正副院长及其领导下的院机关）有权独立执行职责范围内的行政事务，并对执行结果负责。院长或受院长委托的副院长，应每学期向院务委员会提交学期工作报告，由院务委员会审议。院领导的产生，可以采用上级提名，由以教师为主体的全院教职工代表大会进行差额选举产生。这种做法与目前采用的选拔方法基本相同，但将最后的决定权交给群众。现在采用的民意测验法，缺乏透明度，群众并不满意。院长副院长的任期应当适当延长，譬如说延至五年，以有利于院领导对任期内工作做出较长期的规划。但对行政领导还应有罢免制度，以打破任期内的铁饭碗。这样即使选举出来的人不妥，也容易得到纠正。
（2）为了充分发挥教授和业务专家的参谋咨询作用和参与学院的学术管理，按学校规定设立的诸如学术委员会，学位分委员会等原有机构，除继续执行原有的职责外，还同时作为院领导的参谋咨询机构。院领导还可根据需要，增设若干专门小组，为学院提供有关方面的咨询意见。
（3）监督机构可称为“院监督委员会”，由院分党委会兼任（一套班子，两块牌子）。改变目前院分党委和行政共同决策，共同办事的现状。监督院务委员会监督和评估院行政领导是否正确执行党的路线、方针、政策，是否坚持社会主义办学方向等。有权组织对教学科研质量，行政工作质量以及干部工作作风等进行评估。并就评估中发现的重大问题提出建议，交院务委员会讨论。特别要对院一级领导是否廉洁奉公，是否以职务之便谋取个人利益进行有效的监督。院一级的教职工代表大会和过去一样，执行自己的职责。也可设想将院务委员会与教代会统一，前者作为后者的常设机构（常委会）。
2．放权和制衡
放权和制衡是一个矛盾体中的两个侧面，两者相反相成，缺一不可。学校在管理重心下移的同时，必须建立与其配套的制衡机制。在当前学院承受巨大的创收压力，教育产业化倾向有所发展时，加强对学院权力的制衡显得尤其重要。有效制衡措施未出台前，切莫轻易实施重心下移。院级领导大都属“双肩挑”，自觉或不自觉、或多或少地会按照自己的利益来制订各项资源分配的政策。对学院领导要实行问责制，出了问题不能不了了之，院长必须对职权范围内自行决定的事项负全部的责任。
管理重心下移后，校行政职能部门的作用和责任更大了。学校职能部门不应该是单纯的服务机构，还应当承担起受校领导委托对本部门所属业务范围实行管理和监督的职责。譬如说，教务处就应当对各个学院的教学质量进行过程管理和结果监督。各部门发现问题后，凡属职权范围内的，应自行处理；学校职能部门应该把“为校领导创造条件，使他们能摆脱日常琐事的纠缠”为已任，少请校领导主持可以自己解决问题的会议。即使是跨部门的问题，校办也可以受校长委托主持协调，让校领导深入基层调查研究，倾听师生呼声，决定学校发展的战略。为了防止学院“保护主义”，还需要有外来的监督，这就是校领导及其授权的学
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校职能部门。因此，重心下移后决不能使学校职能部门成为一个服务班子或秘书班子。
四、小结
总而言之，我国大学治理关注大学内部（校党委、校长、教授和学生以及校院系）与外部（政府、社会）各位治理实体的权益在决策制定和实施过程中的权、责划分问题，涉及决策权、执行权和监督权的明晰化。从治理制度设计的视角来看，目前外部治理亟需政府明确大学的性质、定位、社会责任范围、投资体系、规范的资源配置模式，使大学在一种规范的政府管理和社会环境下按照大学自身的规律行使其独立法人权力；内部治理上，党委领导下的校长负责制基本体现了决策权与执行权的相对分离，只要各主体的责任明确，能够做到各负其责、相互配合、就可以做到共谋发展。但是在大学办学的具体实践中，由于决策权和执行权没有明确界定，当事人对自己的行为缺乏规范约束，从而导致相互越权或相互推诿。正如教育部副部长袁贵仁教授所言：“建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求”。
现代社会不仅对大学培养不同规格的专门人才需求和标准要求趋向多元化，而且还对大学的科学研究及其服务的多方位需求具有多样性，这就要求大学培养具有高度的社会责任心，过硬的社会竞争力乃至国际竞争力，个性与人格得到健全发展的高素质创新人才。也就是说，作为提供高等教育资源的大学，其价值体现为独立的决断和独立的治理，应具备相对独立的办学自主权（如针对多变的社会需求做出相应的反应，快速设立新专业，在教育与学术上追求独立性等），根据自己学校的特点确定办学的特色（如办学理念与办学方式），建立具备适应自身生存和发展的办学治理机制等。
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