我国铁路产业的管制治理
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发布时间：2024-10-13 16:05
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时间：2024-10-13 16:08
据悉，铁道部提出了铁路跨越式发展的战略模式，交通部也提出了跨越式发展的指导思想，各个行业、各个部门都呈现出跨越式发展的态势，跨越式发展的理念似乎已经深入人心了。无一例外地，这些跨越式发展模式都是主导型跨越，而不是市场主导型跨越；都强调了行政力的作用，而忽视了市场力的作用；都强调了“管”，而淡化了“治”。问题是，市场治理、三边治理、双边治理、一体化治理、行政治理都是可供选择的治理模式，我国铁路产业整齐划一地采用行政治理或市场治理的效率，一定会高于其他的治理模式吗？采用混合的治理模式是不是效率更高？
一、铁路的管制治理
一说到铁路管制，人们都会想到铁路产业的经济性管制和社会性管制，都会想到管制机构对铁路产业成本、价格、产量、进入、退出、安全等各个方面的某些强制性制度安排。正如美国管制经济学家卡恩指出的，作为一种基本的制度安排，管制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的规定。但是，管制经济学家不是把管制视做纠正市场失灵的工具，就是把管制视做追逐个体私利的产物；不是强调管制对象，就是强调管制内容、管制过程，很少从管制起源的角度来刻画管制治理，也很少对管制变迁做出实证性的探讨。一个明显的现象就是，管制公共利益论和管制部门利益论的立论基础严重冲突，本质上无法调和，但却出现了难得的相安无事格局。
在铁路产业管制重构方面，有的学者主张放松管制，有的学者主张强化管制；有的学者主张民间资本的张扬，有的有的学者主张行政力量的参与；有的学者肯定“网运分离”、“建运分离”方案，有的学者认可既定的产业组织模式，主张铁路基础性改革的重要性。我发现，铁路产业管制改革已经不再是具体的细节性争议了，上升到了管制改革与否的层次，上升到了铁路发展模式的主导型或市场主导型的层次，上升到了管制本质是公共利益或部门利益的层次。
笔者认为，和市场治理、三边治理、双边治理、一体化治理、行政治理一样，管制是一种，也仅仅是一种特殊的治理模式。从本质上来观察，市场治理对应于古典契约，三边治理对应于新古典契约，双边治理和一体化治理对应于关系性契约，管制治理对应于管制契约，简单地说，管制治理本质上是一种跨越了和市场边界的契约关系，内生于交易主体的产权配置、生产组织和利益分配的需要。管制治理的模式选择既可来源于公共利益的需要，也可来源于部门利益的需要，只不过基于后者的管制治理落入了管制错位和管制低效率的窠臼。
极端一点儿讲，我国铁路产业的管制治理过程中，扑面而来的似乎都是部门利益，充斥的似乎都是行政权力的扩张与恣肆。时至今日，我国铁路产业市场化转型的结果，并不是权力的收缩和民间力量对行政力量的替代，相反，社会上的货主和旅客的意愿并没有得到恰当的维护，铁路产业利益相关者构成的博弈主体在很大程度上缺失了。
铁路市场化转型并不一定能够削弱行政权力，市场并不必然取代，并不必然取代市场。如果铁路管治结构不合理，行政权力边界和市场权力边界没有得到确认，那么，市场就会催生出新的权力需求，权力就会派生出新的市场需求，市场就会肆无忌惮地追逐和收买权力，权力就会明目张胆地设租、创租、寻租。也就是说，铁路管制治理需要厘清和市场的边界，确定行政治理、企业治理、市场治理适用的范围和领域，构建一个兼容行政治理和市场治理的混合治理模式。
二、铁路管治：一种内生性的制度安排
正如直觉和常识告诉我们的那样：市场治理是一种常态，管制治理是一种例外，需要管制治理的往往是那些具有特殊属性的产业或企业，铁路产业的管治治理就是由其特殊属性派生出来的。
有人极端地认为，铁路管治往往是维护垄断的说辞，只有私人垄断才是维护消费者利益的最佳治理结构。问题是，在从市场治理到行政治理这个谱系上，散落着市场治理、一体化治理、双边治理、三边治理、多边治理、行政治理等许多治理模式，没有那一种治理模式天然地优越于另外一种治理模式，只有在特定约束条件下需要选择的治理模式以及相应决定的治理结构，从而在逻辑上我们就不能说，上海主导型的治理模式和浙江市场主导型的治理模式孰优孰劣。缘引澳大利亚维多利亚大学安德鲁教授的一个案例，墨尔本市原有1家铁路公司，后来按照市场治理的原则被横向分割为2家，意图是引入竞争。目前已经有.1家已经崩溃了，市场治理并没有取得预期的效果。完全无视行政治理的效率性，高亢歌颂市场治理的无所不能，可能是由于过度仇视计划经济的合理内核，也可能是出于对垄断、管制和权力的过度警惕。
铁路产业显著地表明，过度垄断和过度竞争是私人产权和市场竞争不可避免的结果。美国1887年《州际商务法》的出台，就是由于私人铁路在东部地区恶性竞争和在西部地区高度垄断引发了社会广泛、持续和强烈的不满，甚至各铁路公司也不愿意维持这样的市场结构。美国铁路的管制既不是公共利益论所能完全解释的，也不是管制俘获论所能完全涵盖的。铁路管治史表明，管制治理是内生的。管制治理既可内生于生产者的需要，管制最终服务于生产者的利益；管制治理也可以内生于生产者、消费者和利益相关者的共同需要，以公共治理方式构建博弈各方公共的话语平台，起到仲裁协调多元利益的作用，这是我们极力推崇的治理模式，虽然这种治理模式并不多见。
一般的市场主体往往无法利用规模经济和范围经济获得市场垄断力量，而铁路供应商可以；除了行政垄断，一般的市场进入壁垒较低，不能形成持续长久的市场垄断力量，而铁路供应商可以；一般的产品或服务有大量可供替代的竞争产品，消费者可以用脚投票来抉择供应商，但铁路运输产品的消费者往往是消费水平较低的群体，铁路运输服务对于他们而言，更具有公共服务和公品的特性，此时，一般的市场主体无法控制消费者，而铁路供应商可以。如果铁路的特殊属性和行政垄断相结合，就会形成比一般市场结构更为牢固的垄断势力。
和其他网络型基础产业一样，铁路产业的调度指挥权往往比其他有形资产对资源配置效率更具有决定性的影响。除非跨局客货交流量比重较小，否则任何一家铁路企业都无法控制全部的控制权、收益权和转让权，基于此，多家铁路运输企业就需要一种公共治理方式来调配调度指挥权，以及其他重大产权。另一种可供选择的治理方式是通过纵向横向一体化的铁路企业来集中管理铁路的许多重大权利，这就不可避免地带来产业集中和行业垄断，铁路企业就可以操纵铁路产品的价格和产量，妨碍公共服务义务等社会性目标的实现，损害生产效率、交易效率和管理效率。
可以看出，无论那一种铁路组织形态，无论那一种铁路治理模式，都需要引入第三方治理模式，确切地说，都需要引入管制治理模式，以均衡铁路企业、消费群体，以及其他利益相关者之间的关系。
三、铁路管治：预防权力的分割与失范
究其根本，铁路管治的本意是要综合市场治理和行政治理的优势，预防权力的分割与失范，既要预防铁路企业操纵市场导致铁路公品供给不足，又要预防重大权利过度分割，导致铁路企业无法实现基本的财务平衡，出现不可维持现象，更要预防管制过程中出现的管制越位、缺位、错位，实现公共治理的效率性和公平性目标。
我国铁路产业面临着两大基本任务：一是市场化任务，二是建设发展任务。市场化任务就是要引入市场主导治理模式，引入多元化的投资主体，实现一定程度的内部竞争和外部竞争；建设发展任务就是要引入行政主导治理模式，扩大路网规模、改善路网结构、提高路网质量，满足国民经济和社会经济统筹发展需要的基本运输能力和客货运输产品。
治理模式选择是铁路产业基本任务的核心，治理模式的标志是权力在市场和之间的分配，而融资结构则是权力分配的关键。我国铁路客货运营业务基本是可以市场化的，而铁路投资、建设业务则具有高度的公共性。市场治理是与市场化相匹配的，行政治理是与公共性相匹配的。铁路产业治理模式决定了权利分配，也决定了可能的融资结构和融资渠道。
如果不恰当地做了市场应当做的事情，那么，民间资本就不会愿意进入铁路产业，单独从事铁路的投资、建设、维护和运营业务就会显得力不从心。经济逻辑告诉我们，行政治理在预防市场交易的道德风险、逆向选择以及管理效率上并不比市场治理更有效率，同样，市场治理在稳定收益预期、提供公品、弱化利润激励上并不比治理更显得出色。因此，铁路产业治理的核心并不在于某一种治理模式的选择，而在于各种治理模式的适当组合和配置，以构建一种混合的、均衡的、体现铁路产业多元利益相关者诉求的公共治理模式，即所谓的管制治理模式。
四、我国铁路产业的管制治理
客观地看，我国铁路产业运输能力严重不足，客货供需失衡现象突出。2004年统计数据表明，我国铁路每天平均装车请求数达到了24万辆，而平均日装车仅为9.5-9.6万辆，春运高峰日发送旅客350-430万人，日均270万人次，同时机车、货车技术装备水平也远远不能满足需要。因此，增加资金投入，提高路网规模，改善路网结构，提高路网质量，促进铁路技术升级，优化铁路装备水平，满足市场需求，为国民经济和社会发展提供基本的客货运输产品，是我国铁路产业面临的现实而迫切的课题。
我们知道，我国铁路产业面临着许多问题，如减员增效问题、生产力布局调整问题、管理问题、建设发展问题等等，但最突出的问题莫过于投融资问题和财务健康问题，投融资问题和财务健康问题是我国铁路产业各种矛盾的集中体现，这些问题不仅体现在内部清算上，更体现在单调的投融资来源和结构上。按照铁道部从2004年开始4年内融资4000亿、年均融资1000的计划，除了以铁路建设基金为主的1445亿权益性融资外，至少需要从外部融资2555亿元，且这部分占总额比例高达%的融资基本上是依靠企业债券、国内银行贷款等各种类型的债务性资金。考虑到既有的2100亿元长期贷款余额，如果仅仅依靠铁路产业微薄的利润和本身的增收节支措施，能够在保证还本付息的同时，实现铁路产业本身的简单再生产就不是一件容易的事情。
铁路产业的治理模式决定了相应权利的分配格局，而投融资的结构和来源本身又是由权利格局决定的。只有在改革铁路现有的财务、调度指挥、客货网协调机制等的基础上，民间资本才会有稳定的、透明的、公平的、公开的和公正的收入预期，才会有激励对铁路产业进行资本性投资，换句话说，铁路客货运营业务的市场化就是要把权力让渡给民间力量，通过权利赋予吸纳民间资本，权利配置决定了投融资结构，如果铁路产业要优化其投融资结构，就必然伴随着权利的重新配置和市场治理机制的引入。
市场治理并不能解决铁路产业的全部问题，行政治理的作用此时就变得重要起来了。实际上，在既有制度框架和约束下，只有行政治理才是解决铁路路网建设和投资问题的主导力量，只有行政治理才能协调国家铁路、地方铁路、合资铁路及其他多元主体之间利益冲突，才能构造一个信用度较高的投融资平台。融合了市场治理和行政治理优势且厘清了两者之间边界的管制治理，是中国铁路产业治理模式的一个选择，也是世界各国铁路治理模式的普遍现实选择。
五、结论
假如我国铁路产业仅仅停留在对西方科技的吸收层面，缺乏制度层面的激荡与提升，没有相应治理模式的保障，边界和市场边界没有得到清晰界定，行政治理和市场没有较好的耦合，那么，铁路产业的危机性还是非常之大的。
铁路管制治理的作用就在于对潜在危机的防范和矛盾的化解，管制治理实质上是一个多元利益主体博弈的公共治理平台，行政治理在其中扮演了仲裁者和协调者的角色，市场治理在其中扮演了交易者和竞争者的角色，管制治理就是要确保到位和市场到位，实现铁路产业投资、建设、经营、维护的可维持性和可持续性。我们不能设想一个没有行政治理的铁路产业，也不能设想一个脱离管制的完全竞争逻辑下的铁路部门。需要强调的是，管制的概念不是们通常理解的强制，我们这里的管制是契约性产生的，是一种治理方式，管制治理不比其他治理方式更优越，也不比其他治理方式更低劣。
为此，我国铁路产业需要把一些权利配置给民间资本，而权利配置的前提又是权利的清楚和可控，铁路产业适度的“政事分离”、“政企分离”、“建营分离”、“网运分离”，或者最起码意义上的业务分立和“客货网”分账核算又是权利清晰界定的前提。如果我们承认市场机制，意图吸纳民间资本，那么就不得不进行铁路改革、业务重组和管制重构。在一定程度上，我们可以把铁路面临的问题推诿给其他运输方式的激烈竞争、不完善的管理、特殊的技术经济特性，以及对铁路产业吝啬投资的流弊，但是，改善铁路经营状况的根本仍在于权力的清晰和节制，仍在于治理模式的选择和治理结构的完善，仍在于改革的推进和制度的匹配。
