怎样看待二调“新增”耕地与占补平衡

来源： 中国国土资源网 发布： 南峰 时间：2010-07-28 16:30

第二次全国土地调查的初步结果表明，与2008年度土地变更调查结果对比，全国耕地数量有较大幅度增加。这些“新增”耕地怎么使用，是一个需要思考的问题。 “新增”耕地从何而来

耕地数量出现较大的变化，有技术原因，也有管理原因。第二次全国土地调查属于遥感影像调查，分辨率高，速度快，耕地数量查得清楚，应该说这次调查的结果比较真实。2008年土地变更调查数据是以1996年第一次全国详查结果为基础的累计统计数据。第一，客观上基数不准，1996年土地详查花费十年之久，调查过程中耕地数量本身就会发生变化。第二，历年统计过程中，地方瞒报耕地数量的情况比较严重。耕地数量，不但与基本农田数量有关，还与纳税有关。过去种粮要缴纳农业税，耕地面积自然越小越好，现在种粮不但不收税，还有补贴，因此大量长期耕作但始终未纳入统计范围的“黑耕地”以及近年来开垦但未纳入变更范围的“新增”耕地浮出水面。

这次调查增加出来的耕地，第一类是影像上为耕地，技术标准上属于耕地，但从政策上和存在的稳定性上需要进行个案处理的耕地。这类耕地包括两部分。第一部分是受近几年干旱影响，堤坝内部河床干涸，农民以及水利部门开发出的大量耕地。对于这部分耕地，如果上游方向已经有防护堤岸，并经水利部门论证不影响泄洪及河道安全的，可以作为耕地记录，反之则不应作为耕地记录；第二部分主要是林区内部以及退耕还林范围内，为补贴林区工人和居民大量开发的工资田，以及尚未退耕地或有反复的耕地等，耕作者和基层政府希望作为耕地享受直补政策，但林业部门坚持按林地管理。第二类耕地，属于“黑耕地”或拓边拓角的耕地。第三类是土地整理复垦开发项目早已验收，但迟迟未变更地类的耕地。 “新增”耕地能否用于占补平衡

第二次土地调查“新增”的这些耕地怎么办？除了土地整治复垦开发项目之外的补充耕地如何使用？这些地不用是不可能的。如果不允许上述新增耕地用于占补平衡，意味着需要额外的后备资源来实现占补平衡。一来国家的耕地后备资源有限。二来这些耕地都是在第一次详查之后增加的，是在占补平衡制度确立之后增加的，只要尚未用于占补平衡，这些耕地从法律角度上讲是可以用作占补平衡的。但是，直接把所增加的这些耕地都用于占补平衡，也不现实。 哪些“新增”耕地可用于占补平衡

第二次全国土地调查发现“新增”耕地数量很多，类型也很复杂。什么样的“新增”耕地可用于耕地占补平衡？第一，按规定，不是所有省（区）第二次调查新增加的耕地都可以用于占补平衡的。有很多省（区）耕地保有量已经低于新一轮规划确定的保有量目标，这些省（区）的“新增”耕地自然首先要弥补耕地保有量的缺口，而不是用于将来的占补平衡需要。否则，这些省（区）将来建设占用的耕地又会制造更大的缺口。第二，最终确认的“新增”耕地，必须是稳定的耕地：不能马上退耕不计入耕地范围；不能位于土地利用总体规划确定的建设用地发展区域内而即将建设占用；不能是历史上使用了大量新增建设用地土地有偿使用费进行开发，由于没有及时履行土地变更调查登记手续而变成“新增”耕地；更不能是那些近期由于粮食比较效益变化导致的由园地、草地、林地以及其他农用地调整为耕地且不计入耕地减少，又重新调整回来而增加的耕地。否则，占补平衡可真成了数字游戏。

多少“新增”耕地可用于占补平衡

第二次全国土地调查发现的“新增”耕地，分布很集中。多少“新增”耕地可以用于占补平衡？必须依据自身的后备耕地资源情况、历年来建设占用耕地情况、未来一段时期内经济发展预期进行综

合考虑。不能出现因依靠二调“新增”耕地而不再进行任何工作就可以实现数十年占补平衡需要的情况；同时，也必须要考虑国家整体发展情况，统筹东部沿海地区和贵州、青海等生态重点建设地区对补充耕地的需要，以及国家重大建设项目占用耕地的补充需要。 哪些建设项目可使用“新增”耕地

对于那些有充足“新增”耕地的省（区）来说，不是所有的建设项目都可以使用二调“新增”耕地落实占补平衡，否则就失去了利用耕地占补平衡这个强制措施来制约非农建设占用耕地、促进不同区域均衡发展的初衷了。必须确立只有重点项目、民生项目才能使用的原则。

对于东部沿海等经济发达地区以及贵州、青海生态建设区域，本身不是没有耕地后备资源。只有国家建设项目才能跨省使用其他省（区）的“新增”耕地落实占补平衡，其他项目只能在本地区竞争有限的补充耕地资源，只要坚持占补平衡的政策不放松，自然就起到了促进土地集约节约作用。允许其他省（区）使用的数量和规模，也要进行统筹，从宏观上严格把握。 “新增”耕地怎么使用

第二次全国土地调查发现“增加”的耕地，还要采取一些技术措施，才能具体用于占补平衡。一种是直接采取划转指标的方式。二调“新增”耕地有很多是边角地，也有很多难以与以往年度土地变更数据严格区分，只是数量上的增加，位置难以准确定位，但账本上数量是很清楚的，直接拿来划转指标落实占补平衡。这种方式管理起来最简单，“新增”耕地数量最多，但伴随的问题也很多，如耕地开垦费缴纳问题，可以规定使用这类指标的建设项目全部缴纳耕地开垦费，但多少与当前推行不收缴耕地开垦费，由建设单位自行补充的想法有冲突。需要改进的地方很多。第二种是收缴耕地开垦费后，对现有的“新增”耕地进行投入，按项目进行包装。第三种是实行大规模投入，以县域为单位组织整理项目，以整理前后耕地产能提高程度折算补充耕地面积。这种方式主要的依据在于，虽然现有耕地的“数量”增加很多，但国家的粮食产量没有大变化。只有通过提高耕地产能，才能实现产能上的占补平衡。这种方式管理最复杂，但最能继续发挥占补平衡的约束作用。

无论采取哪种方式，实际上都还有一个问题需要研究解决：这些“新增”耕地，在二调最终成果确认后，都成为现状耕地，作为占补平衡使用时，以后在年度变更调查和登记上的耕地数量只会减少，但却实现了占补平衡，区域耕地保有数量考核时难以自圆其说。

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